司法前沿 | 撰写高质量司法建议之我见

文 | 广东省深圳市中级人民法院 赵靓

从当前人民法院受理的案件数量、类型分布及案件新颖性来看，一线法官在审判执行工作中提出司法建议其实并不难。难的是如何提高司法建议的质量和成效，透过案件本身，发现普遍存在的共性问题，聚焦和回应人民群众的关切和期待。这就要求一线法官在提出司法建议时，不仅要讲形式和数量，更要注重内容和质量。司法建议不是对有关单位和部门的“揭短”“找茬”，而是从专业的角度为社会现实问题“把脉”“开方”。其目的在于督促相关社会治理主体改进工作、规范行为，有效减少和消除社会矛盾纠纷与风险隐患。笔者根据自身的工作实践经验，从“度”“的”“范”“果”四个方面，分享撰写高质量司法建议要坚持必要性、针对性、规范性、实效性原则的四个“锦囊”。

司法建议的“度”

必要性原则

作为人民法院坚持能动司法、依法延伸审判职能的重要途径，司法建议的提出必须注意把握“度”。笔者认为，这个“度”充分地体现在司法建议的必要性原则上。

司法实践中，人民法院提出司法建议的内容涉及多个领域，大到制度不完善，小至工作纰漏。但是，人民法院的司法建议并非面面俱到。对于司法建议内容的必要性，最高人民法院《关于加强司法建议工作的意见》第七条作出了明确规定，对审判执行工作中发现的下列问题，人民法院可以向相关党政机关、企事业单位、社会团体及其他社会组织提出司法建议，必要时可以抄送该单位的上级机关或者主管部门：（1）涉及经济社会发展重大问题需要相关方面积极加以应对的；（2）相关行业或者部门工作中存在的普遍性问题，需要有关单位采取措施的；（3）相关单位的规章制度、工作管理中存在严重漏洞或者重大风险的；（4）国家利益、社会公共利益受到损害或者威胁，需要有关单位采取措施的；（5）涉及劳动者权益、消费者权益保护等民生问题，需要有关单位采取措施的；（6）法律规定的有义务协助调查、执行的单位拒绝或者妨碍人民法院调查、执行，需要有关单位对其依法进行处理的；（7）拒不履行人民法院生效的判决、裁定，需要有关单位对其依法进行处理的；（8）发现违法犯罪行为，需要有关单位对其依法进行处理的；（9）诉讼程序结束后，当事人之间的纠纷尚未彻底解决，或者有其他问题需要有关部门继续关注的；（10）其他确有必要提出司法建议的情形。

以2019年8月广东省深圳市中级人民法院向工业和信息化部发出的《关于治理手机恶意应用软件司法建议》为例，深圳中院在审理任某盗窃案时，发现被告人任某等人以科技公司为掩护，利用运营商增值业务服务的监管漏洞，将研发的恶意扣费软件植入手机方案商、制造商等的手机，通过收购SP公司（电信服务提供商）等方式，使用电信运营商的SP扣费通道，在手机用户不知情的情况下进行扣费，以获取非法利润。形成了一条“SP公司—被告人公司—手机方案商、生产商”的非法经营链条。手机用户在开机或点击有关游戏时，恶意软件会自动扣费，运营商所发出的扣费短信被该软件自动屏蔽，导致用户在毫不知情的情况下被扣费。

该案既涉及普通消费者权益保护的民生问题，也涉及通信行业存在的普遍性问题，还涉及工业和信息化部相关规章制度、工作管理中存在的漏洞问题。因此，深圳中院在《关于治理手机恶意应用软件司法建议》中，对工业和信息化部提出了以下三点司法建议：一是建议其加强对手机应用软件恶意扣费的治理，完善相关规章制度，强化对电信业务收费的拨测检查；二是建议其加强对手机预置应用软件的进网检测管理、特别是对移动智能终端预置应用软件的安全检测；三是建议其强化网络安全威胁监测处置机制，推进网络安全威胁信息共享平台建设。

司法建议权是人民法院审判职能的延伸，司法建议权不是一般意义上的审判权，其效力不具有强制性。法官在案件审结后，提出的司法建议既要考虑司法建议的法律效果，又要考虑司法建议的社会效果，把握好“度”。笔者认为，首先，法院应在充分行使审判权并坚持“司法办案”为第一要务的前提下，让司法建议承载参与社会管理职能，不能本末倒置。其次，针对审判执行中可以用司法建议解决问题的情形时，法院应主动提出司法建议，不回避、不躲避、不放弃。再次，法院不能为提出司法建议而发送司法建议，司法建议不能只讲数量，应在必要情形时再提出。最后，法院在撰写司法建议前应预测司法建议的社会效果，考虑解决问题的必要性，不能不顾社会效果与受建议方的能力而“一厢情愿”。

司法建议的“的”

针对性原则

司法建议为“问题”而生，司法建议所提出的问题必须具有针对性。否则，司法建议将成为无源之水、无本之木。从法院作出的司法建议书的类型来看，司法建议针对的问题大致可分为以下三类：一是个案司法建议书针对个案反映的具体问题；二是类案司法建议书针对某一类案件中反映的普遍性问题；三是综合司法建议书针对一定时期经济社会发展中存在的普遍性、系统性问题。

笔者认为，司法建议的针对性原则可以包括以下内容：

一是司法建议的内容必须具有针对性，应直接指向个案或类案中反映出的具体问题或普遍性问题、直接指向经济发展中存在的普遍性或系统性问题。例如，法治既是改善营商环境的重要手段，也是营商环境的重要组成部分，这就要求人民法院应聚焦“法治是最好的营商环境”，善于运用司法建议来督促相关地方和部门切实解决、清理并减少过度检查和罚款，建立涉企收费目录清单制度，严禁越权收费、超标准收费、自设收费项目、重复收费等问题，让营商环境更有序，企业经营更有公平感。

二是司法建议针对的问题不应属于法院审判执行的范畴和管辖范围，受建议方应指向相关的党政机关、企事业单位。例如，针对审判中发现生产安全、生态环境、食品药品等领域存在的监管不力、执法不严等人民群众普遍关切的问题，要及时建议相关单位和部门重视并加强社会治理领域立法，完善公共法律服务体系，不断提高社会风险防控能力。

三是司法建议针对的问题一般是在审判执行工作中发现的问题，这些问题既包含法律问题，也包括从法律问题中衍生的其他问题。这些问题的解决，有助于实现社会效果和法律效果的统一，预防并减少纠纷的发生。例如，在扫黑除恶专项斗争中，注重发挥好司法建议的社会功能，聚焦涉黑涉恶问题突出的重点地区、重点行业、重点领域，加强对案件背景、成因、特点和社会影响等方面的深入剖析，认真查找发现基层组织建设、社会治理方面存在的弱项短板和行业监管中出现的管理漏洞，运用司法建议等推动相关单位和部门落实监管责任，积极回应新时代人民群众对美好生活的向往。

笔者认为，司法建议要有的放矢，不能含糊其词，更不能泛泛而谈。通过个案问题，从分析深层次原因，上升到全局性高度，提出专业的解决方案建议，使受建议的机关或单位能从司法建议中认识到问题的严重性和解决问题的必要性。

司法建议的“范”

规范性原则

司法建议书作为人民法院法律文书的一种，必须具有规范性。规范性是司法建议的质量保障。如果司法建议缺失规范性，不但影响司法效能的发挥，而且影响司法的权威与公信力。

笔者认为，司法建议的规范，应做到以下四个方面：

第一，司法建议书的形式、格式和内容的规范，应当按照最高人民法院《关于加强司法建议工作的意见》，对司法建议文书按照统一的格式制作，包括首部、主文和尾部三部分。首部包括：法院名称、司法建议书、司法建议书编号、主送单位（被建议单位）名称。主文包括：法院在审理、执行或相关调研中发现的需要重视和解决的问题，对问题产生原因的分析，依据法律法规及政策提出的具体建议，以及其他需要说明的事项。尾部包括：院印和日期。如需抄送被建议单位的上级机关、主管部门或其他有关部门的，应当列明抄送单位全称。

第二，制作司法建议书的程序规范。司法建议书起草完成后，应交司法建议工作日常管理机构审核，并报分管院领导签发。向党政机关发送的重要司法建议书或者审判委员会决定发送的司法建议书，由院长签发。

第三，发出司法建议书的程序规范。司法建议书应当以人民法院的名义发送，不得以法院内设机构或者个人名义发送。个案司法建议书一般在涉案裁判文书生效后或执行、涉诉信访案件办结后及时发送。拟向上级党委、人大、政府及其部门提出的司法建议书，必要时可以提请上级人民法院发送。

第四，反馈意见立卷归档规范。应及时跟进被建议单位反馈情况，在收到反馈意见及相关材料后整理立卷，移送档案管理部门集中归档。

司法建议的“果”

实效性原则

人民法院在审判执行过程中会存在一些无法解决的共性问题，司法建议的价值就是联合其他部门共同寻找解决问题的方法。因此，司法建议应注重实效，坚持实效性原则。司法建议涉及的问题最终得到解决，才能达到司法建议的目的。没有实效的司法建议，其价值将会大打折扣。

由于司法建议的效力没有强制性，人民法院对司法建议所涉及的问题也缺乏主管性。因此，要最大限度地发挥司法建议的真正作用，仅依靠人民法院自身的内力还不够，需要内外力结合、共同发力。笔者认为，可以从以下四个方面着手：

一是提高司法建议的质量。要积极发挥司法建议的能动作用，法官应避免就案论案，只解决局部问题，对类案的共性问题没有触动。加强对案件反映出的普遍问题进行深入调研，找到共通性问题，避免同类案件再次发生。

二是加强对司法建议的回访和反馈。法官应及时跟进受建议机关或单位的反馈意见及采纳情况，发出司法建议后及时与受建议机关或单位进行联络沟通，定期了解司法建议的落实情况，几方合力共同做好对相关问题的治理工作。

三是加强司法建议的协调联动。在作出司法建议前，法官可以上门听取受建议方的意见，以受建议方可接受的方式提出意见或建议。发出建议后，认真听取被建议对象反馈意见，及时制订整改建议方案，协商有关单位共同实施。

四是要加大司法建议工作的宣传力度，努力赢得社会对司法建议工作的理解、尊重和支持，为加强和改进司法建议工作营造良好的社会环境。

本期封面及目录

《中国审判》杂志2022年第15期

中国审判新闻半月刊·总第301期

编辑/孙敏