吕冰洋：财政制度的秩序意义——民主法治基础上的社会整合

吕冰洋 中国人民大学财政金融学院教授、中国宏观经济论坛（CMF）主要成员

本文节选自吕冰洋著书《走向现代财政：“国家治理财政”视角》，转载自11月18日人大重阳微信公众号。

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从财政学起源和发展看，在“官房学—欧洲大陆学派—公共选择理论”的学科发展脉络中，秩序从来就是财政学研究的重要主题。但是当代建立在新古典主义经济学基础上的财政学容易忽视这一学术研究传统。实际上，财政制度本身就有秩序的含义，建立在社会主义民主法治基础上的财政制度建设，对整合多元社会、增进公共秩序具有重要作用。

一、财政的公共秩序治理内容：保护、控制和权利开放

财政制度本身既代表着一种秩序，同时也会对外在的公共秩序产生重要影响。那么，财政影响公共秩序治理的主要内容是什么？根据前文分析，市场经济发展，一方面带来既有秩序的破坏；另一方面市场经济需要鼓励创新，由此需要建立权利开放的秩序。财政的公共秩序治理内容包括以下三个方面。

1、社会保护

波兰尼指出，自由市场经济发展对原有的社会秩序产生极大的破坏作用，要想文明进程不被打断，需要同时进行市场发展与社会保护的双向运动。而能够对社会施加保护的最强大力量，无疑来自政府。财政作为政府与市场、政府与社会的互动平台，涉及广泛的权利关系，在财政这个平台上，可以展现各阶层的利益诉求，一方面可保护社会的基本生活需要（如基本公共服务均等化）；另一方面可保护各阶层的基本公民权利（如税收法定主义保护人们的财产权）。

2、社会控制

在市场经济冲击下，为防止经济从社会中“脱嵌”带来社会控制碎片化，为防止社会自我组织成为政府权威的一种消解力量，政府除了要保护社会外，还要采用合理方式控制社会，以促使社会遵从合理的社会秩序。

容易被人忽视的是，财政可有效地实行社会控制。借用政治学者米格代尔将社会控制按程度分为服从、参与和合法性三个等级的归类，财政对社会控制可体现在：一是促使社会服从，例如税收的强制性要求公众遵守税法，再如综合制的个人所得税和财产税的征收，可以使得政府巧妙地渗入社会深层；二是吸引公众参与，例如参与式预算本身就是民主的试验田；三是提高政府权威的合法性，例如税收坚持法定原则、预算制度透明高效能够促使公众认同国家的游戏规则，这是最高等级也是最巧妙的社会控制。当民众认为财政制度和政策体现民众自己的价值体系时，社会秩序自然就会处于稳定和有活力状态。

3、权利开放

市场经济发展需要创新驱动，创新活动对社会秩序既有破坏作用，同时又是经济发展所必需和鼓励的。为鼓励创新，需要中央向地方、政府向社会广泛开放权利，包括：根除为了少数人获益而征用其他人的资源、建立准入壁垒和抑制市场作用的经济制度；赋予大众和地方政府更多的资源配置权力；接受创新带来的失败风险。就是说，要建立“权利开放的社会秩序”。为建立这样的秩序，激发地方政府和社会的活力，财政制度要达到这样的效果：一是在政府间财政关系处理上，中央政府要向地方政府分权；二是在政府与社会关系处理上，政府要向社会放权，例如，吸引社会组织参与公共物品供给，在预算制订和监督中让更多的民众参与。

二、财政影响公共秩序的基础：社会主义民主与法治

民主和法治是现代政治制度的基本特征，也是建设新时代中国特色社会主义的基本要求。财政作为联结政府与经济、政府与社会、中央与地方的利益协调平台，它的制度建设要建立在民主与法治基础上，这样将更好地发挥增进公共秩序功能。

第一，在社会主义民主平台上，财政可有效协调社会利益。

社会主义市场经济的发展，深刻地改变了社会秩序结构。一方面市场经济迫使经济从社会中“脱嵌”，对原有的社会秩序结构造成破坏；另一方面市场经济对社会利益产生分化作用，社会涌现出多元利益群体。这两方面运动均要求政府在市场经济发挥更大的协调社会利益作用。在现代政治框架下，由人民决定何谓公共利益、公共利益通过何种途径实现。对此可以说，建设现代财政制度的第一个维度是建设民主财政。

第二，在社会主义法治平台上，财政可有效保护社会权利。

市场经济是有效率的经济，它遵循的是等价交换原则，然而该原则却不适用于社会领域。为避免市场经济中强势的社会个体伤害其他个体，以及市场经济发展导致严重的不平衡发展，财政制度要在法治平台上保护社会权利，禁止不可预见行为和机会主义行为。首先体现在与财政有关的一系列的法律安排上，通过法律来保护社会权利。与财政相关的法律非常多，除了每个税种都需要立法外，还包括《预算法》《税收征管法》《政府采购法》，甚至包括《基本公共服务法》《政府间财政关系法》《税收基本法》等。其次，在财政管理上要体现法治的要求。财政活动不可避免地会介入市场与社会的微观活动，如果不在法治基础上进行，那么很容易出现差异性对待现象，这本质上是对微观主体权利的歧视性对待。因此，建设现代财政制度的第二个维度是建设法治财政。