经济责任审计：领导干部经济职责的“例行体检”

领导干部经济责任审计是中国特色社会主义审计监督制度的重要组成部分，也是促进权力规范运行，促进反腐倡廉，推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。结合工作实际，重点从经济责任审计的特殊性、经济责任审计的主要内容、经济责任审计评价等方面，谈几点认识体会。

经济责任审计的特殊性

首先，经济责任审计是我国特有的一种审计类型。从国家治理的角度看，经济责任审计通过对领导干部行使权力、履行责任的情况进行监督，从而对领导干部的经济行为进行约束和规范，促进领导干部进一步履职尽责。审计是党和国家监督体系的重要组成部分，经济责任审计是党和国家监督领导干部廉洁从政的重要手段，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要工具。

其次，经济责任审计对象具有特殊性。经济责任审计是以“人”作为审计对象的一类审计。2019年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《党政主要领导干部和国有企事业单位主要领导人员经济责任审计规定》（以下简称“两办《规定》”），明确了经济责任审计对象的范围。

对北京市大兴区一级审计机关来说，审计对象包括14个镇、6个街道的党政一把手，区级党政工作部门、事业单位和人民团体等单位的正职领导干部，区属一级国有企业的法定代表人，以及在上述单位中主持工作1年以上的副职领导干部或在国有企业中不担任法定代表人但实际行使相应职权的主要领导人员，由区领导兼任处级单位正职领导职务但不实际履行经济责任的、主要审计实际分管日常工作的副职领导干部。此外，还包括一些特殊情况下区委要求进行经济责任审计的其他领导干部。

自2000年底开展经济责任审计项目以来，截至2021年，大兴区审计局已累计审计258个单位共360名领导干部，其中约三分之一的领导干部是在近五年内接受的经济责任审计。按照党中央提出的“对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖”的要求，2017年，大兴区出台了《北京市大兴区本级主要领导干部（人员）经济责任审计轮审暂行办法》，并拟定了详细的五年轮审计划。五年来，共审计了91个单位117名领导干部，几乎覆盖了全部审计监督对象。

在此基础上，大兴区审计局及时调整思路，创新工作方法，2022年1月，大兴区委审计委员会印发了《北京市大兴区领导干部经济责任审计工作规划（2022—2026年）》，对审计对象实行分类管理，突出对财务收支规模较大、下属单位较多、负责管理的资金或资产较大的单位领导干部进行审计。将全区92家单位主要领导干部（含国有企业主要负责人）分为三类：将镇、街道、区属一级国有企业，财务收支规模较 大、下属单位较多、负责管理的资金或资产较大（符合重点部门、关键岗位、社会关注度高）的区级党政工作部门列为一类单位；财务收支、资源资产规模一般、下属单位较少的区级党政工作部门、区直属事业单位列为二类单位；财务收支、资源资产规模较小的区级党政工作部门、区直属事业单位，人民团体列为三类单位。其中，一类单位49个，二类单位15个，三类单位28个。需要说明的是，分类名单并不会一成不变，将会根据实际情况对审计对象分类实行动态管理。对一类单位原则上实现五年轮审一遍，二类单位每年抽审10%，三类单位以离任交接为主、不定期抽审的形式进行经济责任审计监督的全覆盖。

为进一步规范三种类型单位的分类操作，完善经济责任审计配套制度，构建运行有效的领导干部经济责任审计监督体系，2022年3月，大兴区委办公室、区政府办公室印发了《北京市大兴区处级领导干部离任经济事项交接工作制度》，明确规定，由区委管理纳入经济责任审计范围的领导人员应当进行离任经济事项交接，在领导干部任免决定宣布后 , 原任职单位组建经济事项清查小组，由本单位分管财务工作的领导担任组长，纪检监察、财务、内部审计、行政管理等相关人员参加，清查该领导干部任期内单位重要财政、财务、资产数据和经济事项，以及个人保管和使用的公有财物。任免决定宣布之日起1个月内，将“交接清册”报送大兴区委审计委员会办公室，大兴区委审计委员会办公室留存并定期报组织部。

再次，经济责任审计的责任界定具有特殊性。关于经济责任的定义，两办《规定》明确阐述：经济责任是指领导干部在任职期间，对其管辖范围内贯彻执行党和国家经济方针政策、决策部署，推动经济和社会事业发展，管理公共资金、国有资产、国有资源，防范重大经济风险等有关经济活动应当履行的职责。

在经济责任审计工作开展中，要将领导干部履行经济职责过程中产生的问题，与领导干部本人联系起来，按照权责一致的原则，综合考虑相关问题的历史背景、决策过程、性质、后果和领导干部实际所起的作用等情况，界定其应当承担直接责任或领导责任。

领导干部在履行经济责任过程中哪些行为应当承担直接责任？两办《规定》列出了六种情形，可以分为三类：第一类是直接违反，或者授意、指使、强令、纵容、包庇下属人员违反有关党内法规、法律法规、政策规定。第二类是贯彻党和国家经济方针政策、决策部署不坚决不全面不到位；未完成有关法律法规规章、政策措施、目标责任书等规定的领导干部作为第一责任人（负总责）事项；未经民主决策程序或者民主决策时在多数人不同意的情况下，直接决定、批准、组织实施重大经济事项这三种前提下，造成公共资金、国有资产、国有资源损失浪费，生态环境破坏，公共利益损害等后果的。第三类是不履行或者不正确履行职责，对造成的后果起决定性作用的其他行为。

领导干部在履行经济责任过程中哪些行为应当承担领导责任？两办《规定》列出了五种情形。其中前四种是由于某些行为，造成公共资金、国有资产、国有资源损失浪费，生态环境破坏，公共利益损害等后果的：一是民主决策时，在多数人同意的情况下，决定、批准、组织实施重大经济事项，由于决策不当或决策失误造成上述后果的；二是违反部门、单位内部管理规定造成上述后果的；三是参与相关决策和工作时，没有发表明确的反对意见，相关决策和工作违反有关党内法规、法律法规、政策规定，或者造成上述后果的；四是疏于监管，未及时发现和处理所管辖范围内本级或者下一级地区（部门、单位）违反有关党内法规、法律法规、政策规定的问题，造成上述后果的；五是除直接责任外，不履行或者不正确履行职责，对造成的后果应当承担责任的其他行为。

最后，经济责任审计的结果运用具有特殊性。为加强对经济责任审计工作的领导，做好有关部门之间的协调配合，进一步规范经济责任审计工作，建立了经济责任审计工作联席会议制度。经济责任审计工作联席会议由纪检监察机关和组织部、机构编制、审计、财政、人力资源社会保障、国有资产监督管理、金融监督管理等部门组成，在同级审计委员会的领导下开展工作。

近年来，大兴区联席会议成员单位之间不断加强配合、团结协作，充分发挥各自部门的职能优势，强化信息共通共享，及时交流通报经济责任审计对象的情况，不断推动审计监督与纪检监察、组织人事等各方面监督贯通起来，持续完善“审前充分协商、审中协作配合、审后结果运用”的工作机制，发挥监督合力，为区委决策服务。

联席会议成员单位之间具体的协作工作包括：一是在经济责任审计项目计划的制定上，每年由区委审计委员会办公室商区委组织部提出审计计划安排，由组织部提出领导干部年度审计建议名单；随后，区委审计委员会办公室征求区纪检监察机关、区国资委等有关单位意见后，纳入审计机关年度审计项目计划；提交区委审计委员会审议决定后实施。二是在项目实施前，区委审计委员会办公室、区审计局组织听取联席会议有关成员单位的意见，及时了解与被审计领导干部履行经济责任有关的考察考核、群众反映、巡视巡察反馈、组织约谈、函询调查、案件查处结果等情况。三是经济责任审计报告出具之后，按照程序报区委审计委员会联席会议相关成员单位，主要是组织部干部监督科、区纪委案管室及对应的主管领导，国有企业的经济责任审计报告同时报送区国资委。联席会议各成员单位在各自职责范围内运用审计结果，对审计发现的问题作出进一步处理，对问题整改落实情况开展监督检查，等等。

经济责任审计结果报告以及审计整改报告会纳入被审计领导干部本人档案。审计结果以及整改情况作为考核、任免、奖惩被审计领导干部的重要参考，同时也纳入了领导班子民主生活会及全面从严治党工作考核的内容，作为领导班子成员述责述廉、年度考核、任职考核的重要依据。

此外，经济责任审计中发现的重大违纪违法问题线索，按照规定会及时向区委审计委员会进行报告，应当由纪检监察机关或者有关主管部门处理的问题线索，也会依规依纪依法移送相关部门进行处理。

近两年来，随着干部选拔要求的不断提高，组织部门在进行党代表、人大代表候选人等人员的推荐前，都会对相关人员资格进行函询，核实其在经济责任审计中是否承担直接责任、领导责任，以及在领导干部自然资源资产离任审计中是否存在负面情况等。

经济责任审计的主要内容

两办《规定》第三章明确指出，经济责任审计应当以领导干部任职期间公共资金、国有资产、国有资源的管理、分配和使用为基础，以领导干部权力运行和责任落实情况为重点，充分考虑领导干部管理监督需要、履职特点和审计资源等因素，依规依法确定审计内容。同时，分别列明了对地方各级党委和政府主要领导干部；党政工作部门、纪检监察机关、法院、检察院、事业单位和人民团体等单位主要领导干部；国有企业主要领导人员经济责任审计的主要内容。以下重点介绍部门和国有企业这一类单位经济责任审计的重点内容，以及在审计中发现的比较常见的问题。

（一）贯彻执行党和国家经济方针政策、决策部署情况

主要审计国家重大战略、重大规划、重大宏观调控政策、重大改革任务、重大项目等经济方针政策及决策部署，以及习近平总书记对地区、部门（系统）、行业（企业）作出的有关经济工作重要指示批示等贯彻落实情况。

不同单位的职责必然不同，因此要从被审计单位的“三定”职责入手，根据领导干部任职期间上级党委、政府对这一部门和系统所制定的重大战略、重大规划等经济方针政策、决策部署，以及上级领导作出的有关经济工作重要指示批示等内容，来确定审计的重点。近年来，大兴区审计局在审计中更加注重聚焦党中央密切关注的政策措施落实情况，市委市政府重大经济方针政策的部署推动上，持续关注“六稳”“六保”“疏整促”政策措施落实，新冠肺炎疫情防控工作、营商环境提升、生态环境保护及市区政府重要民生实事任务完成情况等内容。2022年下半年的审计中也将重点关注稳住经济一揽子政策措施的落地情况，紧跟热点内容，促进政策落实落地。

以上审计发现常见的问题类型：市级、区级的重点任务未按期完成；某项具体工作落实不到位，如“疏解整治促提升”专项行动中，拆违控违工作监管不到位，未实现新生违建动态清零等。

对于国有企业主要领导人员经济责任审计来说，近年来更加关注企业贯彻落实深化供给侧结构性改革、深化国有企业改革等情况，包括：“三去一降一补”政策落实情况，清理拖欠民营企业账款的落实情况；分类推进国有企业改革、混合所有制改革的推进情况和执行效果，国有经济布局优化、结构调整、战略性重组等情况，完成瘦身健体提质增效情况；重点项目建设完成情况等。

以上审计发现常见的问题类型：未按照规定期限、规定数量淘汰落后产能；未按期完成“处僵治困”工作任务；未按要求完成房地产去库存指标；企业集团未对所属子企业资产负债进行约束；企业承担的重大基础设施建设项目进度缓慢、资金不足、程序违规、管理混乱；国有经济布局调整和结构优化不到位、功能界定不准确、现代企业制度不完善；企业“三重一大”决策事项未履行党委会前置程序；混合所有制改革推进不力，“混而不改”，改革流于形式、效果不佳；国有资本投资运营公司改革推进缓慢，如改革方案部署不够明确、资本授权及经营资质受限、资本运营偏离改革方向等。

（二）发展规划和政策措施的制定、执行和效果情况

1. 本部门本单位重要发展规划和政策措施的制定、执行和效果情况

主要审计领导干部任职期间制定、执行本单位职责和方针政策，推动单位事业发展，完成核心业务和主要任务等情况及其效果。重点审计领导干部任职期间提出的本单位重要发展规划、政策措施和工作发展思路；单位的核心业务工作发展状况，以及与事业科学发展相关的重要工作或重大事项的完成情况及其效果。揭示是否存在由于规划，重要工作或重大事项未完成，导致重大问题发生及造成严重后果、不良社会影响等问题。

以上审计发现常见的问题类型：如五年规划部分重点项目未完成；引进名校缺乏整体规划，配套政策和监督考核机制不够完善等。

2 . 企业发展战略规划的制定、执行和效果情况

审计重点主要包括两个方面。一是把握发展战略规划的制定、执行和效果的总体情况。关注企业制定的经营发展战略与规划是否符合国家有关方针政策，特别是应重点关注国家有关部门制定的行业产业发展规划中提及的约束性指标；发展战略与规划执行过程中是否符合国家有关方针政策，主要任务是否完成、经济指标是否达到要求，有无因企业战略规划执行不到位、管控薄弱或应对不力等导致企业存在重大经营、生产安全风险等问题。二是落实目标责任书任务情况。重点关注区国资委与企业签订的考核责任书中的考核内容和指标，对照企业提供的财务或相关统计报表，核实数据的真实性和准确性，检查企业是否完成了各项考核指标，是否实现了国有资本保值增值。

以上审计发现常见的问题类型：企业未制定发展战略规划；因战略规划执行不到位、管理薄弱或应对不力等导致企业存在重大经营、市场、质量、法律和生产安全风险；企业承担的政策性任务未完成；目标责任书中具体指标完成不真实、不准确等。

（三）重大经济事项的决策、执行和效果情况

重点审计领导干部任职期间，单位重大经济决策制度的建立健全情况，制度的执行情况，任期内重大经济事项决策及执行效果情况。

以上审计发现常见的问题类型 ：如未建立“三重一大”决策制度或决策制度中未明确大额资金支出额度标准，大额资金支出未按规定履行决策程序，决策事项违反法律法规等。

（四）财务管理、内控制度等情况

1. 财政财务管理和经济风险防范情况，生态文明建设项目、资金等管理使用和效益情况，以及在预算管理中执行机构编制管理规定情况

审计中重点关注是否存在未经批准擅自设立机构或者增加内设机构，是否存在超编制进人、超职数超规格配备领导干部、虚报人员占用编制等情况，揭示其引起的超预算支出、无预算开支等涉及预算管理方面的问题。

以上审计发现常见的问题类型：如超标准核定个别科级事业单位领导职数；部分单位存在超编制、超职数等问题；个别事业单位实有人员为零，机构有待进一步精简；区属议事协调机构和临时机构清理规范工作不到位等。

2 . 企业法人治理结构的建立、健全和运行情况，内部控制制度的制定和执行情况；企业财务的真实合法效益情况，风险管控情况，境外资产管理情况，生态环境保护情况

以上审计发现常见的问题类型：一是法人治理结构不完善。未把企业党组织内嵌到公司治理结构之中；董事会人员设置不符合规定；董事会、股东会召开会议次数不符合要求；未制定董事会议事规则、总经理工作细则等。二是内部控制制度不健全、执行不到位。内部控制及风险管理制度缺失，内部控制流程存在重大缺陷；采购货物未列入年度采购计划或未经过预算审批；应收账款增长过快占压企业资金；应收账款未及时催收、对账，以及对异常应收款项未及时追索或未采取有效保全措施；由于“存贷双高”导致融资成本明显上升；国有资产或资金管理存在漏洞：房产（车位）底数不清、存在较大经营风险，资产台账信息不全，账实不符，存在账外资产，资产长期未盘点，房产被外部单位或个人、改制企业、内部职工无偿使用等。资产出租行为不规范，如资产低价对外出租，出租房产被承租方转租、承租方从中获利，未及时收取租金，房屋租赁事项未按规定上报审批，房产租赁期限不符合国资委相关规定等。三是企业财务方面常见的问题类型：如推迟或提前确认收入（跨期确认收入）、虚构业务虚增收入、隐瞒业务少计收入等；提前或推迟结转成本费用、虚列或少计成本费用、将期间费用列入工程成本或资本化、在建工程未及时转增固定资产导致少提固定资产折旧、未按规定计提资产减值准备等 ；随意变更或未按规定变更会计政策；未按规定编制合并财务报表；资产未及时入账，债权债务长期挂账，未按规定上缴国有资本经营收益，私存私放国有资金或者其他公款等。

（五）在经济活动中落实有关党风廉政建设责任和遵守廉洁从政（从业）规定情况

审计中重点关注被审计领导干部作为党风廉政建设第一责任人，在加强党风廉政建设方面履行职责情况。是否存在违反中央八项规定及其实施细则精神等问题，是否存在违规经商办企业、违规持股、违规兼职取酬、违规从事有偿中介活动等。

（六）以往审计发现问题的整改情况

审计中重点关注被审计领导干部任职期间是否按照审计法、《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》及相关配套文件等要求，对审计机关查出的问题进行认真整改，是否存在主要领导干部对审计整改不重视、不部署，以及未采取有效措施造成整改不到位等问题。

经济责任审计评价

审计评价是经济责任审计区别于其他类型审计的重要特征。两办《规定》明确要求，审计机关应当在审计范围内，对被审计领导干部履行经济责任情况，包括公共资金、国有资产、国有资源的管理、分配和使用中个人遵守廉洁从政（从业）规定等情况，作出客观公正、实事求是的评价。审计评价应当有充分的审计证据支持，对审计中未涉及的事项不做评价。

因此，在开展经济责任审计工作中，审计人员须全面了解被审计单位的经济行为和经济事项，要深刻认识经济事项运行的环境，深入掌握该领域外部监管政策和制度，并具备足够的综合判断能力和管理意识。

根据审计发现的主要问题对领导干部进行审计评价，要贯彻落实“三个区分开来”重要要求：即把领导干部在推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误和误，同明知故犯的违纪违法行为区分开来；把上级尚无明确限制的探索性试验中的失误和错误，同上级明令禁止后依然我行我素的违纪违法行为区分开来；把为推动发展的无意过失，同为谋取私利的违纪违法行为区分开来，让领导干部更加心无旁骛地干事业，更加一往无前地抓改革。

作者：王悦力

单位：北京市大兴区审计局

来源：审计观察

编辑：孙哲

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