诉源治理背后的“平谷密码”

文 | 本刊记者 花蕾 通讯员 王婷婷

平谷金海湖风光

北京市平谷区万人起诉率同比下降6.79%，12368热线诉源治理工单实现辖区18个乡镇街道全覆盖，工单数量超过北京市三级法院（以下简称“北京法院”）平均数量的208%，响应率、办结率、期限内办结率均达100%；66.46%的民商事案件在诉讼前端解决，调解成功率达35%……这是2022年北京市平谷区人民法院诉源治理工作前三季度的成绩单。亮眼的成绩背后，是平谷法院2019年以来的持续深耕和探索创新。

如何立足审判工作彻底化解纠纷？扎根于这片热土的平谷法院，坚持将“政法职能下沉参与基层矛盾纠纷化解试点工作”作为“一把手”工程来抓，深刻分析矛盾发展周期规律，突出源头预防、前端治理、诉内化解、诉后巩固，为区域社会治理提供了基层探索和经验。

目前，平谷法院正逐步构建“三链两面四率多维度”诉源治理机制，大力推动司法力量精准嵌入、全链融合、全域覆盖，真正让司法赋能基层社会治理。

“三大链条”

构建源头治理闭环

司法作为化解矛盾纠纷的最后一道防线，近年来却逐渐被推到化解纠纷的第一道关口。“许多纠纷未经基层自治组织等社会第三方组织调解，直接进入司法程序。对于法院来讲，大量纠纷涌入，导致案件数量‘井喷’，而囿于司法资源的有限，法院不堪重负；对于纠纷主体来讲，由代表国家强制力的司法机关直接介入纠纷，这让已被破坏的社会关系更加难以弥合；对于基层治理主体来讲，纠纷的剥离缩小了其自治空间，导致治理功能弱化。”在平谷法院副院长白雪英看来，科学的解纷模式应当将非诉讼纠纷解决机制挺在前面，实行“自治止纠纷于未发—共治解纠纷于萌芽—非诉化纠纷于诉外—裁判消纠纷于诉内”层层过滤、梯次递进，让社会各类解纷主体各司其职、互相配合，使纠纷得以最佳途径化解。

2022年以来，平谷区委政法委在全区推进“政法职能下沉参与基层矛盾纠纷化解试点工作”，这为平谷法院深入参与基层社会治理找到了切口。试点工作开展以来，平谷法院以建设12368诉源治理需求响应中心为抓手，坚持重心前移、政能下沉、资源整合，积极构筑“司法需求响应、司法服务供给、解纷资源聚合”三大链条，助力区域构建矛盾纠纷源头治理闭环，推动形成“自治、法治、德治”三治融合的基层社会治理格局。

北京市平谷区人民法院在峪口镇村民管家“马上就办”工作站和“老郭乡贤调解室”挂牌“12368热线诉源治理需求即刻响应示范点” 北京市平谷区人民法院 供图

“我们提出构建‘村—乡—政法单位’三道纠纷化解防线，初衷就是让乡村的矛盾由乡村解决，乡村解决不了的，再引入政法单位协同解决，从而尽量让纠纷在源头得以化解。”平谷区委政法委书记韩小波坦言，法院在其中发挥着举足轻重的作用，除了要撑起第三道防线外，还要从诉前走到诉源，深度嵌入前两道防线，通过下沉指导调解、普法宣传等职能，帮助乡村两级主体提升解纷能力，推动更多矛盾纠纷化解在源头。

平谷区兴谷街道所在辖区老旧小区多，每到供暖季节，因为供暖温度不达标等拒交供暖费的事件频频发生。街道干部反复给供暖公司和业主做工作，不仅没有缓和双方的矛盾，还让更多业主开始质疑街道办事处的工作。这时，兴谷街道司法所所长张金燕致电12368诉源治理需求响应中心，并说明缘由。

几天后，白雪英和平谷法院立案庭庭长刘晓娟、副庭长董小明等人来到兴谷街道，为他们送来一份量身定制的司法服务套餐。董小明向街道干部赠送了一本《关于供用热力合同纠纷常见问题类案调处指引》，并现场进行讲解和答疑。“法院来一趟，能帮我们解决不少难题，也为街道干部补齐法律知识短板。”张金燕感慨道。

诉源治理

理顺矛盾的“根”

“12368诉源治理需求响应中心是我们收集基层治理主体诉求、精准下沉司法服务的总枢纽和指挥站。”刘晓娟介绍，该中心日常由专职、兼职接线员负责。但是，他们背后是一支66名员额法官和诉源治理先锋队队员组成的队伍。法官和诉源治理先锋队队员根据12368诉源治理需求响应中心的派单，及时开展法律咨询、法律支持、指导调解等司法服务。

2022年，平谷法院12368诉源治理需求响应中心启动以来，累计接收各类司法需求295次。其中，平谷法院通过12368热线主渠道响应需求188次，在北京法院排名第二。相较于第一季度，平谷法院第三季度诉源治理类工单增长585%。

此外，平谷法院注重做好需求响应的“后半篇文章”，充分借力政法职能下沉中的会商机制，常态化通报各乡镇街道需求情况、提示风险隐患，并定期向平谷区党委政府汇报，为党委政府及时掌握全区情况、科学化解矛盾纠纷、进行治理决策提供数据基础。

2022年1—9月，平谷区辖区的12个乡镇街道万人起诉率呈下降态势，占比66.67%。其中，马坊镇同比下降85.49%，黄松峪乡同比下降48.04%。“数据是对平谷法院诉源治理工作最好的诠释。”白雪英说。

“多元调解+速裁”

跑出前端治理“加速度”

“你好！我是平谷区黄松峪乡黄松峪村委会工作人员，村里有一件涉宅基地纠纷，需要平谷法院派人指导调解。”近日，黄松峪村村干部高星拨通了12368热线。接到诉源治理需求后，平谷法院12368热线接线员何柳当即把工单发送给立案庭（诉讼服务中心）速裁法官信小静。信小静接到工单后，迅速“排兵布阵”：特邀人民调解员张月明赶赴黄松峪村进行现场调解，信小静和特邀人民调解员王海生则在线上远程指导调解。

“他不让我垒墙，我也不同意他做外墙面保温层。”面对张月明的询问，宋某倔强地说。双方当事人都不肯让步，调解陷入僵局。其实，在调解开始前，张月明已在村干部的带领下前往现场实地勘查，对于案涉宅基地及房屋具体情况有了初步判断。凭借多年农村宅基地纠纷调解经验，他向宋某提出了一个问题：“这道岔子墙是什么时候建的？”

原来，两家房屋之间起初是没有墙的。20年前，宋某在没有和丁某协商的情况下自行修建了这道墙。宋某认为这已成既定事实，便以此作为对抗丁某做外墙面保温层的“合理性”基础。张月明敏锐地捕捉到突破口，向宋某充分阐明法律法规及预期涉诉风险。宋某这才明白“既定事实”并非于法有据。双方最终达成一致意见，并当场签订调解协议。

“调解最重要的是切中要害，再下功夫做调解工作。”在张月明看来，邻里纠纷不仅折损了人民群众的幸福感，其“易燃性”的特征更容易让纠纷从一人参与发展到多人参与，甚至由一代人的事衍生为几代人的“怨”，为区域平安建设增添了许多不稳定因素。

基层自治组织调解侧重从乡风、村规、民约、情理方面入手，而法院参与下的调解更多体现出“法治”要素。随着平谷法院对12368热线诉源治理需求响应机制的宣传力度不断加大，现在，“有需求找法院”已逐渐成为平谷区各类诉源治理主体的“第一选择”和“普遍共识”。

为健全完善分层递进、多元解纷的纠纷解决体系，平谷法院不断强化“多元调解+速裁”的“减压阀”功能。该院选聘16名调解经验丰富或具备法律相关从业经历者作为驻院人民调解员。同时，该院通过组织专题授课、庭审观摩、围读案例等方式不断强化调解员对法律知识的理解与运用能力。

精准发力

推进实质性化解行政纠纷

2018年，平谷区东高村镇某村村民王某一纸诉状将北京市平谷区人民政府防汛抗旱指挥部和东高村镇政府诉至法院，请求确认其强制清除原告果树、农作物及蔬菜大棚等地上附着物的行政行为违法。原来，2013年8月28日，平谷区政府启动泃河新城段河道治理工程，拆迁范围包括原告承包经营的果蔬地。随后几年，东高村镇政府发布通知，要求拆迁范围内的拆迁户逐步完成签约事宜并腾退土地。原告王某因补偿价格过低未完成签约。2017年8月11日，东高村镇政府对原告的日光温室和林木进行清除。

在案件审理中，承办法官王富菊意识到原告起诉的最终目的，并非确认强制清除行为违法，而是想要被告赔偿其经济损失。泃河新城段河道治理工程作为北京市级重点规划项目，涉案承包地正处于规划河道的中心位置。该案的处理关系到项目整体进度，也事关区域水环境治理和首都“疏整促”工作大局。

平谷法院立即启动多元联动工作机制，由院长、分管副院长、庭长牵头，分层与区政府、镇政府、村委会沟通协调，并组成“行民交叉合议庭”。经多方协调沟通，原、被告最终达成补偿协议，且补偿款于当日即时到账，王某撤回起诉，纠纷得以实质性化解。

“该案成功化解是平谷法院实质性化解行政争议的重要成果，也是以司法手段参与环境治理、助力辖区‘疏整促’工作的有效尝试。”平谷法院行政庭庭长郑淑君表示，平谷法院一直高度重视对行政争议的实质性化解，在工作中围绕行政相对人的实质诉求，为当事人提供便捷、高效、多元的纠纷解决渠道。

“要认真分析纠纷的实质是什么，发生的原因是什么，怎么处理才能真正化解纠纷。”白雪英表示，平谷法院始终立足审判工作彻底化解纠纷，通过案件裁判为全社会树立正确的价值导向，弘扬社会主义核心价值观。

此外，平谷法院健全与政府相关部门、银行机构、物业公司等双向沟通机制，聚焦增速快、占比大、潜在风险高的商品房预售合同纠纷、物业服务合同纠纷、供用热力合同纠纷等十类重点领域案件，专题研讨、分类施策。同时，该院升级“平谷路径”6.0版，完善府院联动工作机制，指导重点领域行政调解、行政裁决、行政复议工作，从源头预防和减少诉讼纠纷。

“司法服务包”

打造源头预防“竞争力”

此前，平谷区西高村村委会接到反映，因村民李某阻止，该村的污水改造工程已被迫停工。居民污水无法排出，大量12368诉源治理工单随之产生。村干部多次调解无果后，找到东高村人民法庭。东高村法庭法官万里宏详细了解案情后，敏锐地觉察到纠纷尚有调解空间，随即提出案件解决思路和建议。

2022年9月30日，万里宏与东高村司法所、派出所等多个单位的干部一起来到现场进行调解。调解过程中，万里宏向李某分析利弊，并释法析理。最终，村书记张满春当场与施工负责人确定了施工方案，李某也表示同意施工方案，纠纷得以顺利解决，在场村民纷纷鼓掌称赞。这仅是平谷法院致力提供全覆盖、精准契合司法服务的一个缩影。

为了更好地服务基层治理，平谷法院推出“6+X”定制司法服务包：针对乡镇共性需求，“确定一套下沉方案、组建一支对接队伍、开通一条响应专线、创建一个工作联络群、提供一份涉诉情况通报、总结一套类案指导案例”；针对个性化需要，提供“X”项定制服务套餐，确保服务与需求一一对应。

同时，平谷法院在辖区主要乡镇、街道设立法官工作站，在主要社区与村设立法官联系点，在工厂、企业、学校、景区等重点区域设立法律服务点，通过力量下沉、重心下移，推动司法服务“一网到底”。此外，平谷法院立足区域功能定位，打造特色专业化人民法庭，实现特色与特点呼应、服务与需求匹配。

例如，王辛庄人民法庭主打“家门口的法庭”，大力推进“三合一”工作法，持续缩小司法服务半径和需求反应距离；东高村法庭开通物流园区到法庭的“法治直通车”，护航“首都物流高地”建设；金海湖人民法庭则挂牌“旅游假日法庭”，以提前参与项目论证、开展普法宣传、提供法律服务、预判企业风险等方式保障重点文旅项目实施，服务“世界休闲谷”建设……

平谷法院党组书记、院长杜岩表示，下一步，平谷法院将继续紧扣区域高质量发展大局和基层社会治理需要，充分把握司法职能的“核心”与“延伸”，深刻认识源头治理的“内”与“外”，进一步优化布局，突出制度集成、资源集聚、治理集约，切实发挥好司法在基层社会治理中的参与、推动、规范和保障作用。

本期封面及目录

《中国审判》杂志2022年第21期

中国审判新闻半月刊·总第307期

编辑/孙敏