中国政府支持创新创业发展的政策工具选择：政策文本分析

摘 要

“大众创业、万众创新”是实施创新驱动发展战略的关键策略。在指导和促进创新创业发展过程中，中国政府出台了大量的公共政策。基于生态学视角，建立了创新创业生态系统模型，从基本政策工具（X维度）、创新创业主体（Y维度）和产业作用类型（Z维度）3个方面构建了创新创业政策三维分析框架，并以中国政府颁布的支持创新创业发展政策文本为研究对象，分析了政策工具的使用情况和基本特点。今后中国创新创业政策的制定和发展应重视政策工具创新和政策工具组合，整合优化政策链，注重政策工具使用的多元化，重视政策差异化供给，并在政策制定过程中加强多主体间的协同联动，细化关键政策措施，以打通政策落实的“最后一公里”。

物质生产是人类社会存在和发展的基础，社会生产力是推动社会发展的根本动力，人民群众是推进社会发展的根本力量，“大众创业、万众创新”是中国顺应当代社会生产力和生产方式的新变革，超越了传统经济条件下创新创业的意义，倡导千百万大众开展大规模创新创业实践活动的有效途径。自党的十八大以来，党中央、国务院高度重视实施创新驱动发展战略，而全面推动大众创业、万众创新能够使千千万万勤劳而智慧的人民汇聚成发展的巨大动能，是实施创新驱动发展战略的重大举措，是推动中国经济增长的新引擎之一。为此，中国各级政府部门从顶层设计到具体操作方面制定了大量政策文件以支持创新创业发展，相关研究也成为关注热点。

当前，针对创新创业政策的研究多集中在以下两个方面：一是基于某个维度对创新创业政策内容进行质性分析，涉及创新创业政策的变迁与扩散、不同群体相关创新创业政策的梳理与回顾以及政策作用效果和影响机理等；二是综合运用多种方法对创新创业政策进行多维度、多方面的量化分析，包括创新创业政策的整体量化研究、基于政策工具的文本梳理、政策体系的量化评价等。本文在构建创新创业生态系统的基础上建立创新创业政策三维分析框架，从政策工具视角探究“双创”政策的作用手段、作用方式、作用领域以及作用主体，以深入理解中国政府支持创新创业发展的思想理念和行为过程，进而为优化相关政策以及推进创新创业发展提供理论和现实参考。

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创新创业生态系统的构成

创新创业是一个涵盖了宏观经济、政治、文化、社会以及微观个体特征等多个层面要素的复杂系统的动态演化过程，受到诸多相互依赖的前因条件多重并发的影响，如营商环境、参与主体、资源要素、经济产业发展水平等。创新创业生态系统与自然生态系统相似，均具备高度复杂性、系统性和动态性，均需多种相互依存、相互作用的主体和要素不断发展演变以促进新事物、新发现的产生。

生态学是研究生物与环境之间关系的科学。基于生态学理论，有学者构建了创新生态系统和创业生态系统，并认为此两种生态系统与自然生态系统类似，创新群落和创新环境、创业群落与创业环境等各群落与环境之间在信息流、技术流、知识流、资金流、物质流以及能量流等的作用下存在相互依存、相互影响、共生进化的关系。并且，从生态学视角分析，创新与创业生态系统具有特征属性、要素构件和演化规律等三重共性。其中，特征属性共性指两种系统内的要素、资源、环境之间的动态协同运行；要素构件共性指两种生态系统在资源、主体以及环境等要素方面具有相似性；演化规律共性指两种生态系统遵循创新、社会、经济和自然规律，即种群、群落和系统的产生、发展、衰退同样也存在于这两种生态系统之中。此外，创新与创业之间存在耦合协调关系。一方面，创新发展对创业具有强有力的推动作用，创新能力的增强有助于创业活动的涌现；另一方面，创业过程对于创新成果转化具有拉动作用，创业活动通过反哺机制与创新形成良性互动。

本文基于生态学、创新生态系统和创业生态系统的理论，将生态学理念移植并应用到创新创业活动过程中，构建创新创业生态系统模型，如图1所示。创新创业生态系统是在一定空间内由资源群落、主体群落、产业群落以及环境之间相互作用形成的协同共生、复杂多样的系统。其中，根据生产要素理论，创新创业资源群落（A）主要包括人力资源、金融资本和物质基础；参与创新和创业活动的主体包括科技人员、高校毕业生、农民等在内的个体，以高校、科研院所、企业、众创空间等为代表的社会组织以及政府，由此可见，创新创业主体群落（B）可以分为个人、社会组织和政府三大类；创新创业活动的目的是经济价值的发现与创造，体现在现实社会经济活动中即是促进各产业的发展，那么根据我国社会产业分类标准，可以将创新创业产业群落（C）分为第一、二、三产业；创新创业环境（D）则包括经济、社会、政治、自然等各种要素。上述各要素间存在着复杂的关系，有些是平行关系，有些是上下游关系，有些是直接的相互关系，还有些是间接的相互关系，但不论是哪种关系，创新创业生态系统作为一个可持续发展的整体系统，其中的各类要素间都是相互联系、相互影响、互为因果、相互依存的。

具体而言，A、B、C、D四类要素除了各类要素内部之间具有密切关系外，其四者之间也具有很强的依存性。创新创业生态系统的运行过程是资源群落（A）为主体群落（B）提供信息、技术、资金、物质等各种资源，驱动主体群落（B）参与创新创业活动，促进创新和创业之间的良性互动，进而推动产业群落（C）中一二三产业的可持续协调发展。同时，创新创业资源的投入、主体的活动、产业的发展以及整体系统的运行又都处在各种环境之中，因而环境（D）影响着创新创业的全过程。

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创新创业政策的三维分析框架

公共政策包含重要的政策思想，是研究政策系统、政策过程及政府行为的重要线索。而政策工具作为促使政策理想转化为政策现实的重要手段，是开展政策研究的一个有效途径，也是政策分析过程中在工具理性层面的发展和深化。但仅进行政策工具维度的研究，只能反映政策发挥作用的手段，并不能显示政策的作用对象和目的。因此，为了全面探究我国“双创”政策的主要作用对象和着重采取的措施，本文依据前文构建的创新创业生态系统，聚焦资源、主体和产业三大群落，以基本政策工具为主线，以政策作用主体和作用的产业类型为辅线，建立创新创业政策文本的三维分析框架，深入分析创新创业政策的作用途径与方式。

2.1 X维度：基本政策工具

公共政策是政府通过对各种政策工具的设计、组织搭配及运用而形成的，以政策工具为视角进行文本内容分析有助于理解政府的公共选择逻辑和目标理念。当前，学者们依据不同标准将政策工具划分为不同的类型。例如：McDonell和Elmore根据政策目的将政策工具分为命令、激励、能力建设和系统变化等4种类型；Schneider和Ingram也做出了相似分类，将政策工具分为激励、能力建设、符号和规劝以及学习等4种类型，并用于教育政策研究；Howlett和Ramesh根据政策强制程度将政策工具分为自愿型、强制型和混合型3种类型，而该分类方式多被运用于产业、医疗卫生、公共产品及服务等政府主导型的政策领域；Rothwell和Zegveld则根据政策直接和间接作用将政策工具分为供给型、需求型和环境型3种类型，且该分类方式较广泛地被运用于科技、创新、创业就业、新兴产业等的政策领域。

本文借鉴Rothwell和Zegveld的政策工具分类方式，同时结合中国公共政策体制和“双创”活动的特征，将创新创业基本政策工具分为三大类十九小类，并以此作为分析创新创业政策文本的X维度，如表1所示。其中，供给型政策工具是指政府通过提供资金、信息、技术等相关要素直接推动创新创业发展的政策工具；需求型政策工具是指政府对创新创业发展持续关注和支持，并通过优先采购相关产品、减少对相关活动的管制和打破企业经营性壁垒等措施实现创新创业良性发展的政策工具；环境型政策工具则是指政府通过优化创新创业环境间接推进创新创业发展的政策工具。简而言之，供给型和需求型政策工具分别通过产生推动和拉动效果直接作用于创新创业活动，环境型政策工具主要通过提供良好的环境氛围来发挥间接作用。

2.2 Y维度：创新创业主体

在创新创业活动中，公共政策通过多种方法和措施，鼓励并支持多元主体运用一切资源开展相关活动。对于创新创业活动主体的划分，有学者根据政策作用对象提出了“双创”主体涉及企业、高校、科研院所以及中介机构等的观点。国务院在2017年印发的《关于强化实施创新驱动发展战略进一步推进大众创业万众创新深入发展的意见》（简称《意见》）中也有相关论述：在汇聚创新创业力量方面，鼓励科技人员、中高等院校毕业生、留学回国人才、农民工、退役士兵等有梦想、有意愿、有能力的群体更多投身创新创业；在促进多元主体协同合作方面，加强高校、科研院所、企业、创客等主体协同，促进大中小微企业优势互补；在创新政府管理方式方面，持续深化“放管服”改革，加大普惠性政策支持力度，通过制度改革、简政放权、市场监管、推进试点示范等营造创新创业良好氛围。因此，有学者将众创空间多元价值的创造主体归为3类：众创空间内部主体，主要包括创新创业者、创业者团队和创业企业；外部主体，主要包括高校、科研院所和中介机构；支撑与保障力量，主要包括内部支撑与保障力量（网络信息技术应用和管理服务体系）和外部支撑与保障力量（政府、各类众扶和金融服务）。

公共政策通过基本政策工具影响政策作用对象，从而支持其实现政策目标。作为政策主要作用对象的创新创业主体，是创新创业政策分析框架的重要组成部分。本文在借鉴前人研究的基础上，结合《意见》等相关政策文件和前文构建的创新创业生态系统，从微观、中观、宏观3个层次将“双创”主体分为个人、社会组织和政府，并将其作为创新创业政策分析框架的Y维度，以体现政策工具对不同“双创”主体的支持。其中，个人是指科技人员、中高等院校毕业生、留学回国人才、农民、返乡下乡人员、退役士兵等，公共政策对人才引进与管理、人才培养等做出规范，从而鼓励人才积极投身于创新创业活动中；社会组织主要包括企业、高校、科研院所以及中介机构（银行、投融资机构、“双创”公共平台）等，公共政策通过对市场上人才、资本、信息、技术等资源的投入做出规定，推动其自由流动，提供创新创业平台，使各方能够调动一切社会资源突破障碍，以创新带动创业，以创业促进创新；政府在“双创”活动中，主要通过制定各种相关政策，发挥宏观调控的指导作用，借助目标规划、法律法规、税收优惠等手段规范“双创”活动，鼓励“双创”行为，营造“双创”良好氛围。

2.3 Z维度：作用产业类型

创新创业政策制定的主要目的是促使“双创”活动持续、有效地开展，而仅关注基本政策工具的使用，难以体现政策的重点作用领域、方向以及力度。根据经济发展的阶段，新西兰经济学家费希尔（1935）率先将国民经济部门划分为三次产业，并认为人类社会的经济发展依次经历了第一产业、第二产业、第三产业3个不同阶段，而经济阶段的演进就是以主导产业交替为特征的。

目前，中国经济正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期，通过创新创业培育新动能、发展新经济是当前经济社会发展的重大任务。而“双创”活动作为全社会的大规模实践活动，必将涉及经济社会的各方面。因此，本文根据国家统计局最新制定的《国民经济行业分类》，将“双创”政策的作用领域以第一产业、第二产业和第三产业为标准，设置创新创业政策三维分析框架的Z维度，以体现政策工具对不同层次产业发展的支持。具体而言，第一产业包括农、林、牧、渔业等；第二产业包括采矿业，制造业，电力、热力、燃气及水生产和供应业，建筑业等；第三产业为服务业，包括批发和零售业，交通运输、仓储和邮政业，住宿和餐饮业，信息传输、软件和信息技术服务业，金融业，文化、体育和娱乐业等。

综上所述，根据政策工具的基本理论、创新创业主体的分类以及创新创业政策作用的产业领域，本文建立了创新创业政策三维分析框架，如图2所示。其中，X轴为基本政策工具，包括供给型、需求型、环境型政策工具；Y轴为创新创业主体，包括个人、社会组织、政府；Z轴为作用产业类型，包括第一产业、第二产业、第三产业。

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研究方法与样本选择

3.1 样本选择

课题组在政策样本遴选过程中，遵循“权威性、公开性、有效性、相关性和唯一性”的原则，以中华人民共和国中央人民政府门户网站中“双创政策汇集发布解读平台”为准，系统搜集了2003—2020年间中国的创新创业政策。为了确保政策选取的全面性与代表性，本研究仅选择国家层面的“双创”政策，即由国务院、各部委以及直属机构单独或联合颁布的各种“双创”政策，而未选择地方政府颁布的相关政策，共搜集到政策文本345份；然后，对所搜集到的政策文本进行略读和筛选，剔除政策解读类、重复出现、已被废止或失效的政策文本以及类型为函、复函、批复等的文件，得到258份有效政策文本；最后，考虑到政策搜集过程中可能存在遗漏，利用政策之间的传承与引用关系，通过检索到的政策文本进行回溯检索，最终共梳理出政策文本261份。

3.2 研究方法

本文主要采用政策文本分析法对中国政府支持创新创业发展的政策文本展开研究，并基于扎根理论对政策文本进行解构、归类和比较。先将资料进行分解、概念化（译码），再以新方式将概念重新组合。其作用在于通过对政策文本的分析、解释，预测政府对“双创”活动支持的方式、力度、领域以及总体趋势。

具体来讲，首先根据前文已构建的创新创业政策三维分析框架，按照基本政策工具（X）、创新创业主体（Y）、作用产业类型（Z）进行政策文本的分析类目设置，同时对类目进行较为准确的界定并确保类目之间的互斥性以保证其信度。然后，由两位编码者分别依据分析类目对政策文本的内容进行独立编码、标注和分类，先按照“政策编号—章节号—具体条款号”的方式进行编码，再根据X—Y—Z三维度框架的类目对其进行归类、整理和统计。如果同一政策条款包含多个类目，则都予以记录。需要说明的是，所有抽取的内容分析单元都体现了政策工具信息，故均可以在基本政策工具类型维度上归类，但并非所有的政策工具都体现着作用产业类型和“双创”主体信息，因而在对作用产业类型和“双创”主体维度的政策工具归类统计时，其总数并不等同于所抽取的文本分析单元数量的总数。最后，基于上述创新创业政策三维分析框架，分别统计分析各单维度的政策工具使用次数或政策条款数量，以及多维度政策工具组合使用情况，全面系统地探讨中国政府支持创新创业发展政策的作用方式、主体以及领域，力求发现政策重点，为今后政策制定提供系统性参考信息，以进一步推进“双创”活动的持续开展。

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创新创业政策文本的三维分析

4.1 基本政策工具维度（X维度）

政策工具的使用能够促使政策理想转化为政策现实，不同的政策组合会产生不同的政策效果。通过对基本政策工具（X维度）使用情况的统计，得到现行创新创业政策的基本政策工具使用情况，如表2所示。可以看出，环境型政策工具的使用超过总量半数，在支持创新创业发展政策中占主导地位，而需求型政策工具使用最少，3类政策工具的具体使用频次差异较大。

对政策条款进行细分统计后发现，在基本政策工具的使用上，环境型政策工具的使用次数约占政策工具使用总数的3/4。其中，“规范管理”和“策略性措施”使用次数较多，其次为“金融支持”“监督管理”“公共服务支持”和“税收优惠”，而“目标规划”“简政放权”和“知识产权保护”等使用次数相对较少。结合政策文本的具体内容发现：“规范管理”和“监督管理”主要是规范监督“双创”过程中各主体行为；“策略性措施”主要是加强“双创”实践活动的政策宣传引导、部门之间协调合作等；“金融支持”“公共服务支持”和“简政放权”等主要是为“双创”活动提供投融资服务和政务服务。这些政策工具的使用情况表现出，中国政府更多地倾向于运用引导规范市场活动以及提供资金支持和税收优惠等方式促进“双创”活动的开展，但对简权放政、知识产权保护等影响创新者切身利益的政策领域不够重视。

同时也发现，供给型政策工具使用较少，需求型政策工具更为稀缺。在供给型政策工具中，“基础设施支持”使用次数最多，“资金支持”“技术支持”“人才培养”“创新创业教育”等次之。结合政策文本具体内容的分析发现，供给型政策工具主要为“双创”活动提供平台设施、人才、资金、技术和信息等支持，满足生产活动中对人、财、物等基本生产要素的需求，以直接推动创新创业发展。然而，需求型政策工具的类型和使用次数均远少于供给型和环境型。从类型上看，仅有4种工具类型；从使用次数上看，“外包”和“减少贸易管制”类工具使用次数均不足10次，而占整体近半数的“海外交流”相对于环境型和供给型政策工具而言也微不足道。由此可见，需求型政策工具在创新创业政策中处于极度稀缺的状态，未能得到有效运用，这将在很大程度上影响其对创新创业发展的拉动作用。

由此可以得出两点结论：

①支持创新创业发展的政策工具组合类型丰富多样，中国政府尤其侧重于环境型政策工具的使用，注重为“双创”活动提供良好的市场、经济和政策环境。此外，诸多环境型政策工具中细分工具的使用既体现出政府在深化“放管服”改革时，倾向于以优化管理和服务的方式改善“双创”发展环境，也表现出一定的行政惯性，较少使用“简政放权”等措施。另外，使用次数较多的“策略性措施”也进一步体现出政府在支持“双创”发展中注重发挥引导和协调作用。

②供给型政策工具使用较少，需求型政策工具更为稀缺，两者的细分工具类型均不多，且使用频率都相对较低。其中，供给型政策工具中细分工具的使用涵盖了加强人才、资本、土地、技术、平台等各类社会生产经营活动所需资源要素的供给，能较好地直接促进各主体有效开展“双创”活动。而需求型政策工具中细分工具类型少、使用频率低，尤其是“外包”和“政府采购”类工具的稀缺，会影响政府对“双创”发展牵引作用的发挥。

4.2 创新创业主体维度（Y维度）

公共政策实施对象的确定有助于增强政策的针对性，对不同创新创业主体实施特定类型的政策可大幅度提升政策效果。通过对创新创业政策内容的解构，根据创新创业主体（Y维度）的类目进行统计分析，得出样本中对创新创业主体作用的政策条款的数量和占比分布情况，如图3所示。

对政策条款进行细分统计后发现，在个人方面，有关“返乡下乡人员、高校毕业生、科技人员”的政策条款数量最多，占该主体政策条款总数的50%以上，其余有关“留学回国人员、退役士兵、农民”的政策条款数量较少；在社会组织方面，政策较多关注“小微企业、中小企业”，占该主体政策条款总数的62.64%，关注“高校、科研院所”的政策条款仅占8.09%；而政府行为影响创新创业活动的各个方面，从政策内容上看主要通过加强规范管理和监督管理、简政放权等方式，营造良好的创新创业环境以及提供导向性意见。

统计结果明确显示出，支持创新创业发展政策较为重视对社会组织的支持和对政府行为的规范，尤为关注小微企业、中小企业，而涉及个人、高校和科研院所的规定较少。这是由于：一方面，小微企业、中小企业的门槛较低，是大众创业的主要实施者，并且企业（尤其是科技企业）是新技术的使用主体、研发主体以及投资主体，这更奠定了其创新主体的地位；另一方面，政府作为“双创”的主要推动者，大多情况下并非社会经济活动的直接参与者，主要通过资金支持、环境营造等方式助推其他主体开展“双创”活动。另外，需要指出的是，政府政策对高校、科研院所涉及创业的规定较少，究其原因在于中国高校科技人员创业尚处于探索期。直至2015年国务院颁发《关于进一步做好新形势下就业创业工作的意见》，明确提出“支持高校、科研院所等专业技术人员在职和离岗创业”，才真正在国家层面上有了具体政策依据。

结合政策文本内容可以得出以下结论：

①创新创业发展政策所针对的主体多元，涉及宏观、中观和微观3个不同层面，社会组织和政府的相关活动尤为受到关注。其中，政府主要通过营造良好环境来支持“双创”发展，大多采取策略性措施引导“双创”活动的方向，促进各主体间协调合作，持续推动“放管服”改革，优化营商环境，激发创新创业主体活力，推动“双创”高质量发展。

②在社会组织方面，创新创业发展政策较多地关注中小型科技企业的“双创”活动，这在很大程度上是由于企业不仅是科技创新的主体，更是科技成果转化和产业化的价值实现主体，而且大多数企业家不仅具有创新创业精神，更具有丰富的资源和经验；然而，对于高校和科研院所的“双创”活动关注相对较少，这主要是由于高校教师以及科研人员离岗创业不仅要面临风险，还可能对教学科研工作产生影响，因此长期缺乏相应的制度安排。

③在个人方面，创新创业发展政策较多地关注返乡下乡人员和高校毕业生的“双创”活动。这一方面体现了政府立足于实施乡村振兴发展战略以及推动农业农村现代化的基本需要，较为关注农村一二三产业融合发展和农业“双创”活动；另一方面体现了政府对高校毕业生就业创业的重视与支持，引导其以创业带动就业。

4.3 作用产业类型维度（Z维度）

通过对创新创业政策内容的解构，根据创新创业政策分析框架中作用产业类型（Z维度）的类目进行统计分析，除去一些没有明确显示针对某一类型产业或者某一具体行业的政策外，得出样本中支持3类产业的政策条款分布情况，如图4所示。

从统计结果可以直观地看出，支持创新创业发展政策特别重视第三产业，而对第一、二产业的支持相对较少，这也是中国经济发展阶段提升的必然结果。在经历了改革开放的高速发展之后，2013年第三产业经济总量在全国GDP中的比重首次超越第二产业，并在2015年之后长期稳定占据全国GDP半数以上，第三产业成为中国经济发展的龙头。按照霍利斯·钱纳里教授的工业化阶段理论，中国正处于工业化后期向后工业化时期过渡的阶段。这一时期发展最快的领域是第三产业，特别是新兴服务业，如金融、信息、广告、公用事业、咨询服务等，并成为区域经济增长的主要力量。这反映到公共政策领域，就会表现为有关第三产业的政策数量极大增加，从而使得创新创业政策呈现出“第三产业极多，第一、二产业较少”的特点。

而对政策条款进行细分统计后发现，在第一产业中，“农业”相关的政策条款数量最多，而“种植业、养殖业、畜牧业和林业”相关的政策条款数量极少；在第二产业中，“制造业、农产品加工”相关的政策条款数量明显较多；在第三产业中，“金融业、新兴产业、服务业、电子商务”相关的政策条款数量较多，共占第三产业政策条款总数的80%以上。

结合政策文本内容可以得出以下结论：

①支持创新创业发展的政策文本内容覆盖3种产业类型，尤其侧重于第三产业。这一方面是当前中国经济发展阶段的现实要求；另一方面从政策作用的细分产业大多为科技服务业、金融服务业以及新兴产业等可以看出，政府正在加快推进科技服务业发展、科技与金融的深度融合以及战略性新兴产业发展，旨在实现科技创新引领产业升级，促进科技与经济的融合发展，培育经济发展新动能，进而贯彻实施创新驱动发展战略。

②对于第一产业，政策重点在于农业。这既体现了政府一如既往地对“三农”问题的关注，即重视关乎国计民生的根本性问题，也体现了“实施乡村振兴战略，加快推进农业农村现代化”的要求。对于第二产业，政策重点支持制造业和农产品加工。其中，制造业是我国解决就业问题、防止产业空心化的主要着力点，政府对此一贯予以高度重视；而农产品加工对促进农业提质增效和农村一二三产业融合发展具有重要作用，是促进农业现代化的支撑力量。由此可以看出，中国支持创新创业发展政策作用的产业类型全面多样且符合现实经济社会发展的需要。

4.4 多维度政策工具组合分析

4.4.1 针对不同主体的政策工具组合分析（X—Y维度）。在分析基本政策工具（X维度）的基础上，引入创新创业主体（Y维度）予以辅助，可以发现针对不同主体的政策工具组合应用状况，如图5所示。

本文从微观、中观和宏观的角度将创新创业主体分为个人、社会组织和政府3类，针对不同主体分析特定政策实施情况，以进一步探讨政策的针对性和有效性。由图5可知，3类主体共使用供给型政策工具385次，需求型政策工具51次，环境型政策工具1 234次，这种分布状态与前文所述政策工具的整体使用情况相一致。从条目的具体分布情况可以看出：在个人方面，供给型政策工具中的“创新创业教育”“人才培养”和环境型政策工具中的“策略性措施”“公共服务支持”使用较多，而需求型政策工具几乎空白；在社会组织方面，环境型和供给型政策工具的整体使用频次多于需求型政策工具，尤其是“规范管理”“金融支持”的使用次数均超过100次；在政府方面，环境型政策工具使用普遍较多，供给型和需求型政策工具使用明显较少，特别是需求型政策工具的使用次数均不足10次。

结合相关政策文本内容可以发现，中国政府在政策工具的使用上，针对个人较多地进行教育和培养，为其提供金融资本、基础设施、公共服务、税收优惠等方面的支持，鼓励个人开展“双创”活动，这是在中国劳动力资源丰富但传统人口红利趋于消失的现状下培育和催生经济发展新动力的客观要求；而针对社会组织较多地进行监督和规范管理，为其提供投融资、税收优惠、基础设施以及公共服务等方面的支持，并采取协调合作等策略性方法鼓励企业、科研院所、高等院校、众创空间等多主体协同开展创新创业。这一方面能够帮助企业破解融资难等问题，突出企业在“双创”活动中的主体地位；另一方面也能够推动产学研用协同发展，进一步促进“双创”活动的开展，深入推进科技与经济相结合。

同时还发现，政府在“双创”活动中所起的作用更多是聚集各种社会资源，规范监督市场各主体的行为，协调各主体之间的关系。这一方面是中国科技体制改革的重要体现，即克服政府主导科技创新的弊端，形成市场主导的以市场主体为核心进行科技自主创新的体制机制；另一方面表明政府的主要功能是强化政策统筹、细化关键措施、做好经验推广等，打通服务创新创业的“最后一公里”，营造大众创业、万众创新的积极氛围。由此可以看出，中国政府支持创新创业发展的政策对不同创新创业主体分别采取了针对性的措施，不仅凸显了各主体的特征，还符合现阶段中国科技体制改革以及“双创”多主体协同促进科技与经济融合发展的实践过程。

4.4.2 针对不同产业的政策工具组合分析（X—Z维度）。在分析基本政策工具（X维度）的基础上，引入作用产业类型（Z维度）予以辅助，可以发现针对不同产业类型的政策工具组合应用状况，如图6所示。

创新创业活动涉及不同产业领域，相应政策对各产业均有涉及，但关注程度与作用方式却有所不同。由图6可知，在各产业类型中，供给型、需求型和环境型政策工具分别使用了175次、25次和603次，与前文所述政策工具的整体使用情况相一致。从条目的具体分布可以看出：在第一产业中，环境型政策工具中的“策略性措施”和“金融支持”使用次数较多，而“减少贸易管制”和“简政放权”使用次数为零；在第二产业中，各政策工具使用次数均较少，其中有3种工具的使用次数为零，仅环境型政策工具中的“策略性措施”“目标规划”以及供给型政策工具中的“基础设施支持”使用次数相对较多；在第三产业中，各政策工具使用次数普遍较多，最高达138次，且与第一、二产业相比，还多次使用了需求型政策工具中的“海外交流”。另外，需要指出的是，“减少贸易管制”在各类产业中均未出现。

结合相关政策文本内容可以发现：

①在第一产业中，政府较多运用引导、指导和协调合作的手段为农业现代化发展营造良好环境，并通过金融信贷服务、基础设施建设以及人才教育培养等手段培育新型农业经营主体，提高农业生产服务水平，进而促进农业现代化发展。

②在第二产业中，政府大多通过制定发展规划等从宏观层面上确定制造业的发展目标和方向，通过协调部门间合作，加快制造业发展进程，同时为制造业升级和农产品加工等提供充足的人、财、物等要素的支持。这反映了中国政府对制造业的一贯重视，并透露出强烈的促进制造业转型升级的意愿。

③在第三产业中，政府综合运用多种类型的政策工具，促进现代服务业和新兴产业的发展；除了依旧重视供给型和环境型政策工具的使用外，还强调运用需求型政策工具，加强第三产业中科技服务业、金融服务业以及新兴产业等与海外的交流与合作。这不仅是对新兴产业学习国外先进经验的鼓励，更体现了“推动形成全面开放新格局”“坚持引进来和走出去并重”的战略导向。由此可以看出，中国政府支持创新创业发展的政策针对不同产业类型分别采取了不同的工具组合和作用手段，使得产业发展过程中政策工具使用的针对性和有效性得到提高。

通过对不同主体和不同产业政策工具组合情况（X—Y，X—Z）的统计分析可以发现，无论针对哪一类主体或者哪一类产业，在中国支持创新创业发展的政策中环境型政策工具使用次数均为最多。整体来看，“规范管理”“策略性措施”“基础设施支持”“金融支持”等最为常用，这些政策重点在于促使各主体在“双创”活动中的行为规范化、合法化，并为其提供资金支持和基础设施支持。需要注意的是，政策工具中“减少贸易管制”“外包”“简政放权”使用次数较少，甚至多次出现使用次数为零的情况，而这些政策主要用于减少政府对市场的管制，将适合市场做的事情交还于市场，以获得更高的效率。由此可以看出，中国现有的支持创新创业发展政策一方面努力促使政府的管理和服务规范化，另一方面又缺乏放松市场管制的动力。这既是行政惯性的表现，也是今后创新创业政策的优化重点。

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总结与讨论

5.1 研究结论

通过上文对政策工具使用情况的分析，可以对近年来中国政府支持创新创业发展政策有一个初步认识。

第一，从政策工具的整体使用情况来看，环境型政策工具使用最为频繁，供给型政策工具次之，需求型政策工具使用次数最少。这说明中国在促进“双创”发展中的工作重点主要在于营造良好的社会环境，相较于计划经济时代，政府职能已经发生了实质性变化，逐渐转向以服务为主，政策工具的使用也逐渐呈现多元化的趋势。但在进一步简政放权和直接发生作用促进“双创”发展的相关政策领域，发展空间仍然较大。

第二，对于不同主体而言，政府和社会组织是政策关注的重点，对个人关注较少。政策工具的组合方面存在失衡之处，例如，促使政府管理和服务行为规范化、合法化并提供基础设施、金融和公共服务支持的政策工具较为丰富，而政府直接鼓励个体进行创新创业的政策工具以及促使政府放松管制、简政放权的政策工具数量均较少，尚未形成全面推动各主体均衡发展的政策工具组合。

第三，对于不同产业而言，第三产业是政策支持的重点，第二产业受关注最少。政策工具的组合方面存在不合理之处，政府直接拉动产业发展的政策工具数量较少，各产业发展中促使政府放松管制、简政放权的政策工具严重短缺，现有政策工具组合难以达到推动各产业全面均衡发展的效果。

5.2 理论探讨

自“大众创业、万众创新”活动开展以来，全国掀起了一股创新创业浪潮，而相关政策的制定出台也在一定程度上反映着国家在创新创业发展中的价值理念和战略思想。

第一，表达了以中国国情为根基的创新发展理念。中国特色社会主义的创新发展理念不仅来自马克思主义政治经济学的理论基础，更是对我国经济转型、发展动力转换的实践总结和战略应对。“大众创业、万众创新”是推动我国经济结构调整和增强发展新动力的重要突破口。当前，我国进入了经济增速换挡、经济结构调整和发展动力转换的关键时期，政府需要通过投融资、监管、科技、财税等多方面的体制机制改革，吸引更多的社会资本参与投资，激发更广泛微观经济主体的活力。而中国的创新创业政策充分体现了政策制定者以我国经济发展实际为基础的价值倾向，反映到政策层面就是积极使用环境型和供给型政策工具，促进“双创”发展优良环境的营造和所需资源要素的有效供给，引导各中小微企业、科研院所和高校毕业生等主体踊跃投入到创新创业的浪潮中，加快实现我国第一、二、三产业的融合创新发展，进而解决传统经济增长方式下的各种矛盾冲突，实现经济发展的高质量转型和动力系统的提质增效。

第二，彰显了以人民为中心的政策价值理念。新时代必须坚持以人民为中心的发展思想，不断满足人民群众日益增长的物质文化需要，切实保障人民群众的经济、政治、文化权益，进而实现人的全面发展，促进全体人民共同富裕。而“大众创业、万众创新”作为我国实施创新驱动发展战略、坚持创新发展新理念的关键途径，是实现人民共享发展成果的重要举措。当前，中国创新创业政策坚持以人为本，涉及多元创新创业主体，广泛分布于宏观、中观和微观3个不同层面，尤其关注中小型科技企业和科研机构的“双创”活动实践需要，加快促进了科技成果的转化应用。此外，中国创新创业政策针对不同主体特征和不同产业发展需求分别采取了相应的措施，为创新创业资源有限的社会大众、产业主体获取必备的生存和发展资源提供了坚实的政策保障，有效激发和释放了各主体的创新创业潜能，一定程度上确保了发展成果由人民共创共享。

第三，体现了以工具理性为基础的政策支持行为。工具理性是通过实践的途径确认工具（手段）的有用性，从而追求事物的最大功效，为实现人的某种利益服务的价值观。工具理性的存在使得公共政策致力于通过具有科学性、技术性与针对性的手段来解决当前最为突出的社会问题。当前，不同产业、不同人群的“双创”情景存在差异，其对“双创”的需求也有所不同，较为注重通过个性化的解决方案来达成“精准创新”“精准创业”的目的。这反映到政策内容中即为政府部门因“人”施策，实施“双创”政策的差异化供给。针对个人，政府部门较多地进行教育和培养，鼓励个人勇于开展“双创”活动；而针对社会组织，政府部门则注重加强监督和规范管理，为其提供投融资、税收以及公共服务等多方面的政务便利，并积极推动多主体协同开展创新创业活动；在产业发展维度，政府部门更是依据第一、二、三产业的内在特征和发展速度，对各政策工具组合进行个性化设计和应用。这些充分体现了中国创新创业政策系统中鲜明的工具理性色彩。

5.3 实践启示

“大众创业、万众创新”主要通过激发和释放全社会的创新创业潜能来促进中国经济转型发展、推动新旧动能转换以及贯彻实施创新驱动发展战略。当前，中国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，对于“双创”也提出了更高要求，相应政策体系也须进一步优化升级。基于现有研究成果和当前“双创”发展情况，本文将提出以下创新创业政策优化建议。

第一，整合优化创新创业政策链。现有创新创业支持政策着重使用环境型政策工具，对于营造“双创”优良环境的关注较多，而较少使用供给型和需求型政策工具，相对忽略了对于要素聚集和主体合作的巩固及加强。此外，虽然现有政策较为注重创新创业环境的改善优化，但针对“放管服”改革以及“知识产权保护”等激发各类主体权益保护意识和“双创”活力的政策领域仍须持续深入发展。因此，应注重整合优化创新创业政策链，通过加快促进要素聚集、搭建各类主体协同创新平台、提升“双创”环境氛围的活跃度等措施，建立一个多主体协同、多要素聚合、制度完善、环境适宜的“双创”生态系统，推动“双创”可持续发展。

第二，重视政策差异化供给。现有创新创业支持政策在产业方面主要关注第三产业，但为了防止产业空心化，同时促进产业结构的合理调整，保证国民经济持续快速健康发展，应进一步加大对于第一、二产业的政策扶持力度。在政策作用主体方面，虽然政府和社会组织的社会经济活动范围较广、影响较大，但创新创业最终都是由人来实现的，加强对个体的政策支持和引导同样必不可少。而且，由于所处“双创”情境的不同，各产业类型和各主体对政策的需求也存在差异。应根据不同主体、不同产业类型的差异化政策需求，提供针对性较强、操作性较高的政策措施，进一步加大政策的聚焦力度，保证政策精准供给，精准推动“双创”发展。

第三，打通政策落实“最后一公里”。政策落实是将政策内容转化为政策现实的重要途径，是实现政策目标、发挥政策实效的关键。当前，中国支持创新创业发展的政策大多是由各部门单独制定并颁布的，多部门联合制定的政策文件不足总量的1/3，各部门间的协同联动性有待提高。同时，结合政策内容发现，现有政策大多采取策略性措施支持引导“双创”发展，关键措施的细化程度有待提高。此外，“双创”是面向各个阶层、各种群体的全社会活动，做好“双创”理念的宣传和先进经验的推广，营造良好的环境氛围，有利于激发全社会的“双创”活力。因此，应促进政策制定主体之间的协同联动，细化关键政策措施，积极宣传推广政策理念，以打通创新创业政策落实的“最后一公里”。

总之，随着创新驱动发展战略的深入推进，现有创新创业政策体系有待进一步优化。创新创业支持政策在保持连续稳定的同时，需要结合反馈效果和实际情况不断进行调整和修正，避免人为因素干扰导致政策实施间断等问题。在现有创新创业支持政策的基础上，政府可以采取整合优化政策链、重视政策差异化供给、打通政策落实“最后一公里”等措施，优化现有政策体系，以适应当前经济高质量发展转型，推动实施创新驱动发展战略。

杨凯瑞，博士，副教授，研究生导师，研究方向：科技政策与科技创新管理；何忍星，博士研究生，研究方向：科技创新管理；史可，硕士研究生，研究方向：科技政策与科技创新管理；严传丽，硕士研究生，研究方向：科技政策与科技创新管理。本文刊发于《创新科技》杂志2022年第8期。文章观点不代表主办机构立场。

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