中国古代城市管理制度的演变和建制城市的形成

中国古代社会发展呈现出多种形态，原始社会代表文明的最初形成，虽然当时人类已经产生，逐渐开始带着目的性聚集在一起 ，但各方面的建制还有待完善。后来奴隶制的开始说明国家的产生，社会中的人群开始受制于国家的律法和规定。

社会生产力发展的同时，社会各行各业进一步完善，古代城市体系逐渐形成，古代所谓的城市，是指社会人口发展到一定规模之后所形成的居住，政治，经济和贸易中心，大人口流动率和普遍的贸易是城市的最典型代表。

古代不同社会阶段的城市规模，发展速度以及职能都不相同，甚至一定区域内的不同城市也会表现出较大的差异，所以根据不同的社会需要，衍生出的城市管理制度也在不断完善和演变，在此种制度的作用下，建制城市的模式逐渐形成。

一、城市及其管理制度的演变

1.最早的“城”与“市”

中国最早的城市并不是一同出现的，在早期的时候，这两者之间甚至没有任何联系，在夏商周时期，所谓城，指的是周围用城墙围起来的战略性防御措施，战争爆发之际，主要用作防守，除了抵御外敌之外，基本没有其他职能。

当时的“市”则是人民百姓用于商品物物交换的场所，在货币产生之后，市就是物品的购买集散地。后来为了方便人们的生活，市被划分为东市和西市，分别担任不同类别的商品出售，每天在特定的时间开放或关闭，与“城”互不干扰。

这种情况一直持续到了秦朝时期，在秦始皇一统六国之后，取消了原来其他国家货币的合法性，位于各地区的“市”自然无法正常运行。

在后来出台的政策中，将城与市结合在了一起，这便是城市形成的最初雏形，即在城区范围内增加了商品的销售与交换的地点。

在后续的封建王朝之中，对这种城市保护下的交易场所不断进行完善和发展，经济活动越是频繁，就越能说明城与市之间联系的密切性。到了唐朝，封建社会走入全盛，城市的规模化和集群化也走向了巅峰，这种发展速度，也说明了城市管理制度的必要性。

2.管理制度的演变

对城市的管理早在先秦时期就已经出现了，但由于城与市之间尚未完成融合，所以管理方式也是互不干扰。比如在西周时期，“城”的管理主要由派遣到地方的军队负责，主要是对外敌的预防和驻守工作，主要由地方诸侯进行安排。

市作为最早的物物交换场所，有较高的自主性，西周时期对其的管理并未有太多的限制，只是由分封制与宗法制约束下的当地官僚负责维护秩序的稳定和交易的正常进行。

到了秦朝，郡县制成为了地方行政区划分的主要依据，由于城与市的相互结合，分封制的城市管理制度已经不再适用，城市的管理开始由“县”或郡下所附属的“县”协助管理，伴随着后续城市规模的扩大，城市需要管理的内容也逐渐增多。

城市制度逐渐演变为城市规划、城市建设和城市管理三大方面，所谓规划，就是城区内逐渐增多的板块分布情况，既要保证职能的全面性，又要避免因种类繁多而产生的混乱局面，建设，则要求在规划基础上的经济政治发展情况。

最后的管理则需要保证规划与建设有条不紊地运行，这便对城市的总体管理制度提出了更高的要求。

比如唐朝时期，长安应该是当时最繁华与发达的城市，除此之外，洛阳、开封等地也呈现出走向繁华的趋势，城市繁华的背后则反映出管理制度的进一步完善。

唐朝的长安城主要由京兆府尹及其下辖的京兆县负责管理，根据当时的记录来看，这里所说的管理已经涵盖到城市的方方面面，具体需要负责城市的治安管理，督查巡视，安抚流民，狱讼等工作，保证人民生活稳步运行和城市交易的正常开展。

除此之外，中央还对主要城市设置了左右金吾卫，分别负责长安城的六街巡查，保证长安城的治安，应对突发情况，分设左右御史台对其进行监督，到了唐朝末年，伴随着叛军攻入长安，其原本的城市管理制度也被破坏。

从这时候开始，长安城的管理模式变为了军队统筹，主要由北司军队负责，官府不再干涉城市的管理。因为战乱的影响，长安城内频繁出现盗贼，因此北司军队临时抽调出了一批人组成军巡院和军巡使，负责城市内的巡查。

后唐时期，国家从多方面走向衰弱，重新规划城市管理已经不再现实，于是当时的统治者沿用了混乱时期的军巡制度，并对其做出了改善，形成了军巡院，厢和坊京城三者共同负责的城市管理系统。

宋朝是封建社会发展的巅峰，从其社会的表现来看，无论是轻重工业，还是手工业商业，在整个世界范围内都处于领先的地步，基于经济发展的现状，甚至还出现了第三产业群和早期的纸币，这种社会现象代表着城市的进一步发展。

所以城市中的官制，管理职能和管理范围大都在发生改变，因为处于政权并立的阶段，加之以发达的社会现状，朝廷对城市的管理制度更加重视。

即用“司侯官制”来重新进行城市的管理和规划，具体由司候判官和系佐贰官组成，乃是刺史州治下的城市管理机构，从表现看，将此前唐朝的县下管理直接变为了单独机构负责刮玻璃，这种制度的出现得益于当时不断扩大的城市规模。

二、古代建制城市的出现

1.两宋时期的建制性城市

所谓建制城市，就是城市的行政区建制，即城市集群的正规化，不再将其当作是顺带管理的附属产品。这种建制城市，在唐朝之前是不存在的，因为从秦朝到唐朝，对城市的管理都是由下辖官僚顺便完成，从某方面来说，此前经济乃是政治的附属品。

但宋朝时期不同，由于经济发展和城市规模扩大，产生了一种独立的机构来进行城市的管理，与行政区划分无二，这便是最早的建制性城市，除了单独的管理机构，建制性城市还有其自身的特点。

比如整个城市体系趋于完善，即使长时间没有朝廷参与或外力干涉，城市依然可以正常运行。另外，建制性城市明确的职能界限和独立的行政管理机构。

比如宋朝时期的“都厢”，在当时的职位划分中与周边县平齐，与当时的祥福县，赤县等共同归属于开封府管理。这种城市管理机构与当地最低行政机构平齐的表现，就是城市建制化的标志，北宋便是建制城市的开端。

后续南宋同样对城市的建制性做了进一步完善，由于战争之下的被迫南迁，南宋朝廷的经济和城市规模受到了严重的打击，基于百姓生活的需要，许昌，太原，温州，建康等诸多大城市全都进行城市管理制度的完善，进一步向建制化迈进。

2.元朝对城市建制化的继承

就宋朝当时的情况来看，将城市走向建制化的不仅是这一个政权，金，辽等其他相对强大的少数民族政权也都推动了城市管理制度的完善，令其向建制化迈进，包括后来一统中原的蒙古，在城市的管理方面也延续了此前的制度。

在元朝建立之初，为了方便对城市的管理，效仿宋朝建设了警巡院；录事司和司候司，伴随着后来政局的逐渐稳固，城市行政的功能性也逐渐增强，元朝对城市制度进行了改良，推动了城市的建制化，主要是对三大机构的职能扩充。

比如在警巡使下设置副使和判官，主要负责城市人群的民事事件和日常供需的满足，判官在其中主要起到监督作用，录事司之下单设判官，主要起到协助作用，和录事司一同负责城中户民的日常琐事，比如人口变动或更改等工作。

最后一个是在附郭县下设置丞和主簿，主要负责城市的地方行政工作，此外为了应对突发情况，还增设了尉作为巡捕官，从这时候开始，元朝的城市也开始将多方面权力与事务交给负责城市管理的单职能官员来执行，这便是城市建制化的进一步优化。

3.建制城市体系的形成

从两宋时期开始，多个国家的城市都开始向建制化迈进，随着社会状况的改变，这些城市之间的联系日益密切，而各大城市职能的主次分明代表着建制城市体系的形成，以辽为例，当时国中出现了五京联合的建制城市体系。

主要表现为在自身建制完整的基础上，有了明确的职能侧重，比如五京分别负责节度，观察，团练，防御等不同的职能侧重，这便是建制城市体系化的表现，更能促进社会的进步和城市的发展。

总结

整体来看，城市的发展是有一定规律性的，从最初的依附逐渐走向建制的完善，而后又继续向建制体系化迈进，这是城市发展的标志，也是社会演进的体现。