【深度】李枏：拜登执政以来的美台关系现状与走向探究

中美之间既存在着广阔的共同利益和发展空间，也同时面临世界变局的挑战。美国应吸取历史教训，在台湾问题上真正坚持“一个中国”政策，不干涉中国内政，与中国大陆合力遏制台独力量，加强地区的危机管理，稳定中美关系的政治基础。

本文作者系盘古智库学术委员、中国社会科学院美国研究所研究员李枏，文章摘自《云梦学刊》2023年第1期。

本文大约11000字，读完约25分钟。

摘 要

自拜登执政以来，美国一直延续特朗普政府时期的对台政策,将台湾问题置于“中美全球战略竞争”的大框架下,掏空“一个中国”政策。 拜登政府在积极发展美台双边关系的同时，推动“台湾问题”国际化，并积极为台湾地区拓展“国际空间”，使其尽可能加入国际多边机制。 不仅如此，美国国内政治也在严重干扰中美关系,加剧台海局势升温，台海危机爆发的可能性在加大。 一旦中美两国无法建立有效管控分歧的机制,台湾问题将随时成为两岸关系和中美关系的导火索。

正 文

1979年1月1日，中美正式建交。美国卡特政府在《中美建交公报》上承认中华人民共和国是中国的唯一代表，并终止了与台湾地区的官方关系。1979年4月，卡特签署《与台湾关系法》（Taiwan Relations Act）。该法以国内立法的形式变相维护美国与中国台湾地区的军事关系，继续向台湾地区出售武器和干涉中国内政。该法案暗示美国总统不能在未经国会批准的情况下单方面修改美台关系。在军事上，该法案规定“美国将向台湾提供足以使台湾保持自卫能力的军事物资和军事服务”。1982年，里根政府对台湾当局作出“六项承诺”。其具体内容包括：美国不会确定终止对台军售的日期；美国不会改变《与台湾关系法》的条款；美国在作出对台军售决定前，不会事先与中方协商；美国不会在中国大陆和台湾之间调停；美国不会改变其在台湾“主权”问题上的立场，即这一问题应由中国人自己和平解决；美国不会施压台湾与中国大陆谈判；美国不会正式承认中国大陆对台湾的主权。事实上，此后历届美国政府一直按照这一方针处理与台关系。正如美国前亚太助理国务卿拉塞尔（Daniel Russel）所称，“‘六项保证’早已是公开的秘密”。时至今日，《与台湾关系法》仍然是美台关系的政治基础。美国各届政府也多次重申“确保台湾自卫能力”和遵守所谓“六项保证”的承诺。相对模糊的“一个中国”政策成为美国历届政府两岸政策奉行的圭臬。即“只有一个中国，美国既不公开承认中华人民共和国对台湾拥有主权，也不承认台湾独立，台湾的地位被认为悬而未决，有待未来决定”。事实上，所谓“确保台湾安全”不过是美国政府的一个借口，对台军售不仅可以获取可观的经济利益，而且可把台湾地区这张牌紧紧抓在自己手上，作为中美博弈的筹码。冷战结束后，美国历届政府的对华政策几乎都奉行“接触和规制”并重的原则，一直矢志不渝地促进中国融入美国所构筑的国际秩序之中，但也防范中国的崛起。在两岸政策上，美国历任总统都是以战略模糊的政策保持海峡两岸均衡，维护美国在东亚的霸权。奥巴马政府时期，美国奉行“亚太再平衡”政策，寻求确保美国在亚太地区的经济、政治和军事上的利益，对中国进行防范以及围堵。在地缘上，“亚太再平衡”政策强化美国与传统亚太盟友的关系，同时谋求与缅甸、越南等新伙伴的战略协调。台湾地区在这一政策中并没有占据显著位置。奥巴马政府仍是坚持美国传统的两岸政策。但自特朗普执政以来，中美关系持续恶化，特朗普政府与拜登政府频频在台湾问题上制造麻烦，造成台海局势紧张，也打破了传统的美国两岸政策，影响深远。本文旨在探究新时期美国对台政策的调整与转变及其内在动因和对中美关系的影响，从而找到美国对华政策背后的战略逻辑，并评估其得失。

一、特朗普执政时期的对台政策

在以“美国优先”为宗旨的战略转型下，特朗普的对华政策发生了重大转折。总体而言，特朗普的亚太政策与他的“美国优先”外交方针息息相关。一方面，他质疑美国与该地区传统盟友的关系，认为美国既然作出了对日本和韩国的安全承诺，因而便可退出“跨太平洋伙伴关系协定”。另一方面，美国明确地将中国视为其首要的、全面的、全球性的战略竞争者。2017年12月，特朗普政府发布《国家安全战略报告》，将中国定义为“修正主义国家”，并开始在经贸、地缘以及意识形态等领域展开与中国的全面战略竞争。在特朗普政府国家安全战略纲领指导下，美国开始实施全政府式的对华政策。军方和情报界形成共识：“到2025年中国将成为美国的最大威胁。”美国国务院开始向全世界传播“中国正在实施地缘扩张和意识形态输出”，呼吁世界各国警惕“中国扩张行为”，并积极规划对华全球战略竞争。

2018年伊始，美国在不同领域发起对中国的全面挑战。贸易战打响了美国对华战略竞争的第一枪，随即特朗普政府开始启动与中国在经济和技术上脱钩的进程。随着经济胁迫的开始，政治战、意识形态战、地缘竞争陡然升高。台湾问题于是成为特朗普政府在中美关系中进行对抗和交易的重要一环。为了在中美博弈中占据先机，特朗普政府在政治上、军事上以及象征性上都升级了美台关系。

在政治上，2017年中美元首在海湖庄园会晤之时，特朗普公开表示坚持“一个中国”政策，不支持台湾任何形式的台独，之前特朗普曾公开表示“美国不应被‘一个中国’政策所限制”。这种前后不一的立场转变反映出特朗普就是把台湾问题当作与中国讨价还价的筹码。在特朗普看来，打“台湾牌”可以制造短期效应，触碰中国底线，造成美台关系实质突破的假象，为自己捞取政治资本。2018年，美国通过《与台湾交往法》（Taiwan Travel Act），从而在法律上解套美台官方往来。2020年8月，美国卫生与公众服务部长亚历克斯阿扎（Alex Azar）访问台湾地区；9月，美国国务院副国务卿基斯克拉奇（Keith Krach）访台，这是1979年以来美国国务院公开访台最高层级的官员。11月，美国国防部海军亚太情报总指挥官史达曼（Michael William Studeman）访台，以加强美台在情报上的合作。在美国国务院的直接支持下，“美台经济繁荣伙伴对话”（The Taiwan-US Economic Prosperity Partnership Dialogue）启动，美台在科技、供应链、能源和网络清洁等领域展开合作，其针对中国大陆的意图显而易见。2021年1月，就在特朗普政府交接政权之际，美国国务卿蓬佩奥宣布取消美国国务院所有过去施加的与台湾地区往来的自我限制，做出了美台官方互动公开化的恶劣行为。

在军事上，特朗普执政时期，美国对台军售更为频繁。特朗普任内共计11次对台军售。2009年以来，美国政府批准对台军售总额约三百二十亿美元。其中，140亿美元来自奥巴马执政的八年（年均17.5亿美元）；自2017年至2020年，特朗普政府批准美台军火交易总计180亿美元（年均45亿美元）。在特朗普任内，美国售台武器级别高、精度高，如2020年10月，美国国防部对台出售SLAM-ER增程空对地导弹，使得台湾地区获得精度更高的武器。不仅如此，美国还积极在台海进行军事干预，2020年美国军舰共12次穿越台湾海峡。

特朗普政府还积极为台湾当局拓展“国际空间”。2020年3月，“台湾‘邦交国’国际保护与加强倡议法案”（Taiwan Allies International Protection and Enhancement Initiative Act of2019）获得审议通过，成为美国国内法律。该法案意在扩大美台交往的范围，并“推动其他国家或国际组织巩固其对台湾地区正式及非正式关系，以支持并确立台湾地区在国际上的地位”。其规定“美国应适当支持台湾加入不以主权国家为条件且美国同为成员方的国际组织；台湾在其他国际组织中获得观察员地位等”。在世卫组织大会上，美国政府积极为台湾当局发声，拉拢盟友支持台湾地区参加世卫组织的大会，虽然这种图谋最终没有得逞，但反映出美国积极为台湾地区拓展所谓“国际空间”的企图。

美国国会历来对台湾当局暗中支持，而在特朗普政府积极打“台湾牌”的同时，国会也与行政机关相互配合，暗中支持变成公开合流。国会出台的一系列法案，极大地影响了美台关系。2020年9月，共和党众议院“中国任务小组（The China Task Force）”提议推动美台贸易谈判，并要求台驻美代表处更名为“台湾代表处”。众议院外委会亚太小组主席贝拉（Ami Bera）等提出“台湾国际团结法（The Taiwan International Solidarity Act）”草案，要求政府重新审视联合国第26届大会2758号的涉台决议。自此美国国会在美国对台政策制定中的影响力越来越大，也成为干扰中美关系的一个不确定变量。

特朗普政府美台关系的快速升温是中美关系大环境变化下的直接反映。中国的崛起已经让美国政府感受到了前所未有的压力和焦虑。为了尽快在对华战略竞争中占据有利地位，特朗普政府一上任就大打“台湾牌”，从而迎合美国反华的政治氛围，掏空“一个中国”政策，凭借台湾问题来阻止中国的崛起。台湾地区自此成为美国遏制中国的战略资产，台海局势迅速升温。

美国升级台海紧张局势，掏空“一中政策”有着复杂的战略和政治考量。首先就是遏制中国。台湾问题是美国全政府、全社会、全领域重视和应对所谓“中国威胁”的重要战略手段。同时美国的对台政策也成为美国“印太战略”的重要一环。2021年1月12日，特朗普政府公布其于2018年制定的《美国印太战略框架》文件。该文件强调“美国要防卫第一岛链，包括台湾”。从这份文件可以看出，台湾的战略价值在特朗普政府时期得到了更大的提升。

第二，国内政治因素。2020年新冠疫情暴发以来，特朗普政府应对失败，导致美国死亡人数陡增，美国经济不断萎缩，美国国内社会问题进一步尖锐。面临总统大选，特朗普采取更为强硬的对华政策，挑动国内反华情绪，大打“台湾牌”，派多名高官密集访台，向台湾出售武器，甚至很多美国人担心特朗普会在大选期间制造台海危机来推升中美对抗，从而创造有利于特朗普的国内选情。

第三，美国政府内部长期存在的亲台势力抬头。随着美国积极采取对华战略竞争，特朗普政府破坏“一中政策”的行动日渐增多，美国政府内一直蛰伏的亲台势力马上抬头。尤其在国会，“台湾连线”（Congressional Taiwan Caucus）积极鼓动涉台法案。2018年《与台湾交往法》正是这种抗中意识形态的具体化。另外，还有一些亲台议员要求美国政府对台政策尽快从“战略模糊”变为“战略清晰”，坚定协防台湾的承诺。自特朗普执政以来，美国国会对美台关系的影响力和塑造力明显提升，甚至在某些方面起到主导作用，这对中美关系产生了严重的破坏作用。

第四，台湾地区的高科技力量使得美国认识到其战略价值。“美国将台湾地区作为重要‘经济与安全伙伴’，要求台湾地区在科技、5G、供应链、投资审查、医疗产业等领域以美国政策为导向。”美国还积极与台湾地区加强半导体产业合作，要求台积电赴美设厂。

总之，在特朗普执政时期，美台关系得到很大提升，这无疑助长了台湾岛内的台独力量加紧进行台独行为。同时也需要看到，特朗普政府的对台政策仍显示出特朗普个人主义、随意以及不计后果的风格，在很大程度上也损害了美国在这一地区的利益。

二、拜登政府对台政策的调整与强化

拜登执政以来，延续特朗普政府“大国竞争”的对外战略，在外交上频频针对中国。拜登政府将中国视为“对美国繁荣、安全和民主价值观构成严峻挑战的竞争对手”。《临时国家安全战略指导》称中国是“唯一有潜力将经济、外交、军事和技术力量结合起来对稳定和开放的国际秩序构成持久挑战的国家”。国务卿布林肯称“对华关系该竞争时就竞争，能合作时就合作，须对抗时就对抗”。拜登将强化同盟体系作为他的首要外交政策倡议，这与特朗普“美国优先”的做法有明显不同。“冷战式联盟”加剧了国际间的紧张形势。拜登非常明确地表示，他的政府将优先考虑与传统盟友密切合作。国务卿布林肯和国防部长劳埃德·奥斯汀（Lloyd Austin）先后访问日本和韩国，所商讨内容几乎都是涉华事务。拜登政府还誓言要重组全球产业链和供应链，发起所谓的“芯片联盟”或“半导体产业联盟”，积极与中国进行经济脱钩。2022年2月，美国政府出台新的《印太战略》报告。从这份《印太战略》文件中可以看出，拜登政府要“深化与澳大利亚、日本、韩国、菲律宾和泰国五个地区的条约联盟，并加强与‘主要地区伙伴’的关系”，其中包括台湾地区。由此可见，美国正在印太构筑一条阵线来全面遏制中国。

在台湾问题上，拜登在奥巴马政府担任副总统期间公开声明，坚持“一个中国”政策和保持台海现状的承诺，并强调如果台湾地区宣布独立不会保卫台湾地区。直到2019年，拜登还批评特朗普咄咄逼人的对华政策，并声称“中国不是美国的竞争对手”。然而，如今拜登政府不但大部分延续了特朗普政府的对台政策，而且与特朗普政府那种四面出击、不拘章法的做法不同，拜登政府的对台政策更具隐蔽性和系统性。

在政治层面，拜登政府一再声明其承诺履行《对台湾关系法》中对台湾地区的政治和军事义务。同时，拜登政府强调美国对台政策的总体原则没有改变。2021年7月，拜登的国家安全委员会印太协调员库尔特·坎贝尔（Kurt Campbell）宣称，虽然美国“支持与台湾建立牢固的非官方关系，但不支持台湾独立”。但同时，拜登政府对台政策更侧重于发展美台实质关系，以及在所谓“不改变台海现状”情况下将“台湾问题”国际化，并积极为台湾地区拓展“国际空间”，使其尽可能加入国际多边机制。2021年6月，美国在台协会宣布，美台将重启特朗普执政四年间中断的全面贸易和投资框架协议的谈判。在“台湾问题”国际化方面，在2021年6月的七国集团峰会以及所谓“民主峰会”上，拜登多次提及台海局势；2021年4月，拜登与日本首相菅义伟发表联合声明，这是自1969年以来首次在美日文件中直接提及台湾地区；2021年5月，美韩峰会的联合声明也再次提及台海局势；此外，拜登政府一再敦促盟国与美一起促进台湾地区参与国际组织。

在军事层面，拜登的对台政策更加凸显“军事协防台湾地区”的意味，旨在表明美国对中国大陆的坚决立场及其“增强台湾地区自卫能力”的承诺。一方面，美国在台湾周边海域的军事活动增加。从拜登就职到2021年10月底，美国海军舰艇在所谓的航行自由巡逻中已经10次穿越台湾海峡。这种军事接触还涉及与台湾“军事部门”的直接合作。2021年3月美台签署双边谅解备忘录，正式建立双边海岸警卫队之间的合作，鼓励“台军”通过海上巡逻参与印太安全事务。拜登政府还通过“小多边”来挑动地区神经，在台海制造紧张态势。如建立“美日澳三边对话”，声言要对台海进行军事干预；发布鼓励美台“官方交流”的指导方针。2021年8月，美国现役军官首次出现在台湾电视台，向公众保证美台将在安全、人道主义援助和救灾领域进行密切军事合作，这是自1979年中美建交以来的首次。2021年10月，《华尔街日报》报道称，美国特种作战部队已在台湾地区部署至少一年，对台湾地区地面部队进行小规模训练。根据台湾地区前领导人马英九的说法，这样的训练已经进行了十多年。这些措施看似并不激进，但综合起来却是一种强有力的信号，即威慑中国大陆，向台湾地区展示美国所谓“对台承诺”。在军售问题上，拜登政府明确表示不会禁止对台军售。2022年9月，拜登政府表示将向台湾出售价值11亿美元的防御性武器。这项对台售武计划包括60枚“鱼叉”反舰导弹、100枚响尾蛇空对空导弹和对监视雷达系统的支持，这将是拜登政府最大规模的对台军售。

在象征层面，2021年，拜登政府邀请台湾地区驻美代表出席拜登的总统就职典礼，这是自1979年中美建交以来前所未有的举动。此后，美国驻帕劳大使与帕劳总统一起对台湾进行正式访问。2021年10月21日，在新闻网络CNN主持的市政厅会议上，一名大学生问拜登，美国是否会动用武力保卫台湾地区“免受中国大陆的袭击”，而拜登的回答是肯定的。当CNN主持人再次提出这个问题时，拜登重复了他的答案。美国国内评论认为这是自1979年以来一直坚持“战略模糊”的美国政府对台政策正发生显著变化的标志。长期以来，美国历届政府一直致力于通过出售先进武器“支持台湾的自卫能力”，但对是否使用美国军事力量协防台湾地区却不置可否。因此，拜登的回答引人注目。尽管布林肯和奥斯汀强调美国对台政策没有改变，但这从一定程度上反映出美国对台政策的变化。拜登显然是故意选择在一系列即兴言论中表达美国在台湾问题上的微妙转变，这实际上“是在制造一种修正后的战略模糊———一个强烈暗示美国意图但回避任何正式承诺的新版本”。这是一种加强威慑而又不彻底激怒中国大陆的方法。但这些触及中国大陆红线的挑衅性言论和行为已激起中国大陆的严重抗议。

在经济层面，2021年美台贸易额约为1048亿美元，同比增长26%。“美国是台湾地区第二大贸易伙伴，台湾地区是美国第九大贸易伙伴。”美国一直鼓动台湾当局在经济上减少对大陆的依赖。2022年6月，美台启动“21世纪贸易倡议”，内容涵盖贸易便捷化、法规制定、标准、数字贸易、非市场经济等方面。2022年8月9日，拜登签署《2022芯片与科学法案》（CHIPS and Science Act of 2022），以527亿美元的政府补贴，吸引包括台积电在内的全球芯片制造产业转移到美国。2022年12月，台积电在美国亚利桑那州的5纳米晶圆厂首批机台设备进入安装。美政府预计投资2亿美元为台积电提供水资源处理设施，并成立专案小组负责项目协调。这预示着台积电开始逐渐移出台本土，向美国大举投资。

总之，拜登政府的对台政策延续了特朗普政府的对台政策。与特朗普不同的是，拜登的做法并不像特朗普那样个人主义、反复无常且不可预测。相反，它更加强调将台湾地区纳入美国印太战略框架，在既有政策中积极推进双边发展实质性关系，不遗余力地推进“台湾问题国际化”，为台湾地区拓展所谓“国际空间”。

2022年8月2日，美国国会众议院议长佩洛西不顾中国政府多次严正警告，窜访中国台湾地区，引发台海之间的最严重危机。中美都在争夺谁是挑起这场危机的话语权。中国外交部长王毅表示，“美方声称中方正在升级事态，但基本事实是美国首先在台湾问题上挑衅中国，公然侵犯中国的主权和领土完整”。对中国大陆而言，此次窜访对中国大陆构成“重大政治挑衅”，向台独发出“错误信号”。从美国角度来看，台湾地区“正在面对来自中国大陆越来越大的压力”，国会需要对台湾地区进行某种程度的支持。而中国大陆的反制措施却被拜登政府理解为“北京对台湾胁迫的无端升级，以及中国大陆打算在未来进行封锁或两栖入侵的潜在证据”。美国一些国会议员坚持要继续访问台湾。拜登政府辩称，中国人民解放军在台海的一系列军事演习，是一场“制造出来的”危机，是中国大陆的过度反应。但不可否认的是，台海紧张局势达到了近三十年来的最高水平。为了回应佩洛西的窜台行为，中国大陆发起了环岛联合军事演习，并暂停和取消了中美八项官方军事对话和合作渠道。在整个过程中，白宫并未采取实质性的行为阻止佩洛西窜台，其主要原因在于国内政治因素的影响。此时的美国正处于中期选举前夕，从持续的通货膨胀到低迷的总统支持率，民主党面临巨大挑战，白宫和国会都需要取悦选民，因此，对于美国政客而言，佩洛西窜访可能会使他们赢得那些摇摆不定的选民。国内压力使得拜登政府并不愿意全力阻止此次窜访。

需要指出的是，佩洛西此次窜访台湾地区反映出美国对台政策的“战略混乱”。在这之前，白宫发表声明“没有改变一个中国的政策”，但拜登又渲染对台湾地区的安全承诺和对台湾地区所谓“独立”的暧昧支持。一旦觉得拜登说错，白宫又立即收回总统的话。布林肯曾两次“称台湾地区为一个国家”，这已经引起中国大陆的警觉，而此次佩洛西窜台则直接挑起了中美对抗，更加剧了中国对美国的猜疑。不仅如此，从美国国内到美国的盟友，大部分评价都认为佩洛西窜台行为不合时宜且适得其反，其破坏台海稳定的性质显而易见。可见，美国对台政策的混乱正使其作茧自缚。

佩洛西的窜台行为给台海以及中美关系带来了深远影响。首先，此次窜访使得台湾地区经济受损。尽管台湾地区试图通过“新南向政策”实现贸易和投资多元化，但台湾仍有42%的出口产品流向中国大陆，其中以电子元件（尤其是半导体）居首，其次是光学设备。同样，台湾地区22%的进口来自中国大陆。此外，大约有15万名台湾同胞居住在中国大陆。简而言之，台湾地区经济严重依赖中国大陆，战争或封锁对台湾地区经济是毁灭性的。

其次，此次窜访使全球掀起了重申“一个中国”立场的浪潮。在这个浪潮中，美国明显偏袒台湾当局，使得美国的“战略模糊”政策更为混乱。但美盟友的立场并不一致，反映出这些盟国对佩洛西窜访行为的不满和忧虑。日本明显站在美国的立场上谴责中国大陆的军事演习。2022年8月4日，在日本媒体称五枚中国弹道导弹落入“日本专属经济区”后，日本政府对中国表示了不满。2022年8月5日，岸田首相在与佩洛西的早餐会上谴责了中国大陆的导弹发射，强调两岸冲突将不可避免地牵扯到日本的利益。而韩国政府对佩洛西窜台则保持谨慎态度。尽管佩洛西窜访台湾地区符合尹锡悦政府一直强调的“民主自由”的外交政策，但韩国担心台海问题可能直接波及朝鲜半岛，削弱中国在朝核问题上的合作，因此有所保留。佩洛西代表团在访韩期间没有与尹锡悦见面，只是通了话，一定程度上反映了韩国的谨慎态度。但在柬埔寨金边举行的东亚峰会和东盟地区论坛上，韩国外长朴振表示韩国支持“一个中国”政策，但也“反对单方面试图改变武力现状的行为”，似乎又在安抚美国。从东盟各国部长发表的联合声明来看，虽然东盟国家普遍表达关切并敦促两岸对话，但联合声明也反映出东盟认为佩洛西窜台既不合适也无必要的看法。

再次，从长远来看，未来中国大陆对台军事演习或将开创一个先例，中国大陆将持续增加在台湾海峡军演的频度，而两岸关系将更具不确定性。美国的挑衅性行为将对台海局势带来更大的危险，引发危机的可能性在逐步增加。坎贝尔表示美国将“继续在国际法允许的范围内飞行、航行和行动”，这包括在海空通道经过台湾海峡。但中国外交部发言人汪文斌已经公开声称台湾海峡不是国际水域。由此可以看出中美在台湾海峡因偶发事故造成危机的概率在增加。

最后，台海局势将陷入安全困境之中。美国仍将继续向台湾地区提供更为高精尖的武器，发展与台湾当局的官方往来，为台湾拓展所谓“国际空间”，并与盟友一起表达“对台海局势的关切”。而中国认为这一系列行为严重背离《中美三个联合公报》中所达成的中美共识，是美国支持台独、干涉中国内政的证据。台湾当局受到美国的怂恿则将更加倚美谋独，完全依赖美国。三方对彼此的认知导致台海局势螺旋式升级，每一方都认为自己是在回应另一方的变化；每一方都认为自己是防御的，而另一方在破坏现状，因此需要作出反击。这种安全困境无疑将导致台海局势不断升温，使两岸关系严重受损。

三、美台关系的未来走向

从长远看美台关系，首先，美国仍将陷入“战略模糊”和“战略清晰”的辩论中难以自拔。拜登政府未来仍将不时表达出破坏“一个中国政策”的言论，但同时行政部门也将继续在口头上坚持“一个中国”的政策立场。前国家安全委员会亚洲事务高级主任麦艾文（Evan Medeiros）认为拜登政府应该在台湾问题上“少说多做”，减少对台湾地区的象征性支持，切实支持台湾海峡的持续和平与稳定。但从法理上看，美国总统有权决定“美国是否保卫台湾地区”。当拜登表示美国将进行干预保卫台湾时，几乎没有人争论他是否有权这样做。但同时《与台湾关系法》赋予了国会在决定美国反应时享有与总统同等的权力。《与台湾关系法》第3条第3款规定：“总统和国会应根据宪法程序，决定美国对台湾面临任何此类危险时采取适当行动。”鉴于不断恶化的中美关系，行政部门与国会在台湾问题上的合流和相互配合将成为未来美国对台决策的趋势，而这一趋势将使得未来美国对台政策更为混乱，不仅会恶化中美关系，破坏台海稳定，而且很难得到大部分美国盟友的配合。

其次，台湾问题将日趋“国际化”，成为美国在全球遏制中国的重要一步。2022年，围绕俄乌争端的美俄对峙是国际权势争夺的典型表现，美俄都不会轻易妥协，都不愿在各自盟友前显示出绥靖和屈服的形象。其结果就是加速国际格局向新冷战转变。目前，美国舆论已出现世界将形成“独裁阵营”与“民主阵营”相对抗的声音。虽然拜登口口声声要避免新冷战，但在欧洲，新冷战已经基本成型，美俄对立将是长期的。而在亚太地区，美国积极实施印太战略，但大部分国家不愿选边站队。当前拜登政府亲自挑起台海局势危机，借台湾问题大肆渲染“中国威胁论”，从而巩固盟友关系，并拉拢其他国家。不仅如此，俄乌冲突使美国认识到如何主动塑造事态，在自己不直接出手的情况下，利用盟友打击俄罗斯。这些所谓“成功的经验”也将会用在亚太地区，“塑造台海事态”，加强台湾地区所谓的“自卫力”，鼓励台当局与中国大陆对抗，从而将其紧紧绑在美国的战车上。尤为值得关注的是，台海局势也会与朝鲜半岛产生联动效应。随着美韩“全球全面战略同盟”的加强，韩国被纳入美国的印太战略的进程将加速。美韩在2021年5月的首脑会谈上首次涉及台海局势问题。此后美韩军事高级别对话、美日韩三边峰会屡屡提起台海问题，今后韩日就台湾问题与美国保持一致步调的可能性很大。

再次，中美就台湾局势的沟通将受国际形势和中美关系影响反复多变，为台海局势带来变数。中美对话渠道一旦中断，螺旋式升级的台海紧张态势就会不断出现。一些美国学者认为中美需要制定一个长期框架，以扭转在台湾问题上不断升级的行动和相互误判。前白宫国家安全顾问斯蒂芬·哈德利(Stephen Hadley)认为中美应就被对方认为是破坏现状的行为交流看法。从这个起点开始，双方可以通过分阶段和相应的降级步骤进行。

2022年11月14日，中国国家主席习近平在印度尼西亚巴厘岛同美国总统拜登举行会晤。两国元首就中美关系中的战略性问题以及重大全球和地区问题坦诚深入交换了看法。习近平指出：“中美双方需要本着对历史、对世界、对人民负责的态度，探讨新时期两国正确相处之道，中国从来不寻求改变现有国际秩序，不干涉美国内政，无意挑战和取代美国。双方应该坚持相互尊重、和平共处、合作共赢，共同确保中美关系沿着正确航向前行，不偏航、不失速，更不能相撞。遵守国际关系基本准则和中美三个联合公报，这是双方管控矛盾分歧、防止对抗冲突的关键，也是中美关系最重要的防护和安全网。”在台湾问题上，习近平强调：“台湾问题是中国核心利益中的核心，是中美关系政治基础中的基础，是中美关系第一条不可逾越的红线。解决台湾问题是中国人自己的事，是中国的内政。我们希望看到并始终致力于保持台海的和平稳定，但‘台独’同台海和平稳定水火不容。希望美方言行一致，恪守一个中国政策和中美三个联合公报。”拜登则表示“美国政府奉行“一个中国政策”，不寻求利用台湾问题作为工具遏制中国，希望看到台海和平稳定。”2022年11月22日，中国国务委员兼国防部长魏凤和在柬埔寨出席东盟防长扩大会议时应约与美国国防部长奥斯汀举行会谈。在会晤中，魏凤和再次强调，“台湾问题是中国核心利益中的核心，是中美关系第一条不可逾越的红线。美方在台湾问题上的每一次升级和突破，都必将遭到中方坚决有力的反制和回击。”从中可见，随着中美对话渠道的恢复，中美在台湾问题上的立场将不断被清晰地表达出来，这无疑有利于双方减少误判，减轻相互猜忌。

最后，也应该看到，美国国内政治仍将在台湾问题上不断干扰中美关系。2022年9月14日，美国参议院外交委员会以17∶5的投票结果通过了《2022年台湾政策法案》（The Taiwan Policy Act of 202212），该法案一旦在美国国会通过，将严重动摇中美关系的政治基础。在流程上，《台湾政策法案》若要送交总统拜登签署成法，必须先在参众两院的相关委员会过关，并获得两院全院通过文字相同的版本。但众议院尚未提出对应版本。若参众两院未能在2022年11月底休会前完成审议，须待2023年1月初新会期再议。一旦法案通过，中美关系又将再次直线下降。随着共和党人在中期选举中赢得众议院的控制权，众议院共和党领袖凯文·麦卡锡（Kevin Mc Carthy）或将接替佩洛西，成为众议院下一届议长。共和党将向拜登施压，要求对中国采取更强硬的态度。麦卡锡多次在公开场合扬言，如果当选众议院议长，一定会率团窜台。一旦窜台成行，又将造成台海局势的紧张态势。从上可以看出，美国国内政治仍将严重干扰中美关系，同时加剧台海局势升温，一旦中美无法建立有效管控分歧的机制，台湾问题将随时成为两岸和中美对抗的导火索。

在未来的一段时期内，全球阵营化趋势将更为明显，台海危机爆发的可能性在加大。中美之间既存在着广阔的共同利益和发展空间，也同时面临世界变局的挑战。美国应吸取历史教训，在台湾问题上真正坚持“一个中国”政策，不干涉中国内政，与中国大陆合力遏制台独力量，加强地区的危机管理，稳定中美关系的政治基础。■

文章来源：《云梦学刊》2023年第1期

责任编辑：王毅博