印度观察｜印度莫迪政府“对华产业替代”政策【走出去智库】

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近年来，印度一直想要复制“中国奇迹”，成为在全球有影响力的大国。今年，印度成为二十国集团（G20）主席国，同时也成为安理会的轮值主席国，莫迪政府希望籍此机会进一步提升印度的国际地位。

走出去智库（CGGT）观察到，随着俄乌冲突以及疫情对全球产业链、供应链的影响，莫迪政府更是加快了“对华产业替代”政策的步伐。由于莫迪政府认为印度的崛起是对中国的取而代之，因此其政策是尽可能替代“中国制造”，降低对中国产业的依赖。

印度“对华产业替代”政策有哪些措施？今天，走出去智库(CGGT)刊发中国现代国际关系研究院南亚研究所所长胡仕胜和国际关系学院图书馆馆员王珏的文章，供关注印度产业政策的读者参阅。

要 点

CGGT，CHINA GOING GLOBAL THINKTANK

1、印度的产业兴国之路不是与中国的产业发展相互成就的，而是欲取而代之的，特别是要取代中国在全球化产业链、价值链甚至创新链版图中的现有位势。

2、莫迪执政以来，为畅通经济内循环，聚力于五大领域，即发展制造业、推进财政现代化、大兴基建、发展数字经济及发挥大财团作为，为印在产业领域实现大发展特别是实现“对华替代”奠定了部分物质基础。

3、尽管印度崛起拥有不错的地缘政治环境，但对莫迪团队而言，其面临的最大困境即是，推动印度形成一个具全球竞争力的全产业链格局的那个时代动力已不复存在。

正 文

CGGT，CHINA GOING GLOBAL THINKTANK

文——

胡仕胜

中国现代国际关系研究院南亚研究所所长

王珏

国际关系学院图书馆馆员

尽管莫迪政府并未明确推出冠以“对华产业替代”的官方政策文件，但从其近年实施的产业政策实践来看，印度正有条不紊地推进对华“三替代”：即以“印度制造”及“第三方制造”替代“中国制造”、以“印度资本”及“第三方资本”替代“中国资本”、以“美西方＋印度”的产业合作模式替代“美西方＋中国”的产业合作模式。其中，“对华产业替代”是重头戏。

01

2020年以来，受新冠疫情、加勒万河谷事件、乌克兰危机等的持续刺激与扰动，莫迪政府日益打着“安全发展”旗号，大力推进“对华产业替代”政策，并以此作为印实现“经济自主”“产业兴国”的重要路径。

一方面，对内大举推出“生产关联激励计划”（PLI）系列套餐。该计划至少包含高关税刺激、精准定向财政补贴及“合规”稽查等重要内容。

高关税刺激又被称为“分阶段制造计划”。莫迪政府拿已有明显发展基础的智能手机产业链率先试水。该计划旨在通过分阶段提高智能手机关键部件的进口关税，逐步限制零部件进口，使手机国产化、本土化。自2017年起，莫迪政府连续五年，针对不同手机零部件上调关税，最高税率达20％。以中企为龙头的在印度市场打拼的手机制造商为节约成本，被迫将关联产业链逐步迁至印度本土。手机制造业由此迅速在印实现本土化。如今，从整机装配到普通器件甚至到高价值配件，印度在手机制造业领域已初具全产业链（芯片、电池除外）的布局。iPhone13与14在印度的量产即是例证。

精准定向财政补贴是指PLI计划中的财政补贴手段。政府通过财政激励手段，鼓励印企及外来资本在严重依赖“中国制造”的产业领域加强“印度制造”能力建设，助力印在一些领域成为世界级制造中心。该计划的执行使得印度在智能手机、制药、新能源汽车等领域对华进口有所减少。例如，从2022年3月开始，对华严重依赖的制药业本地化进程加快，印各地32家工厂开始生产35种原料药。

“合规”稽查指印执法部门打着查税等旗号，对在印已有相当品牌感召力的中企频施突袭式骚扰，有意恶化中企生存环境。至2022年夏，至少有500家中资企业在印度遭遇了税务及合规性普查，袭扰对象从手机厂商、设备供应商到基础设施投资商、移动应用程序供应商等。

另一方面，争取发达经济体的战略投入。疫情暴发以来，特别是乌克兰危机以来，莫迪政府紧紧抓住美西方发达经济体对俄对华的安全焦虑，重新谋划新一轮产业合作布局，特别重视依托“印太”战略这一平台，与关键国家加快共建关键和新兴技术合作机制，在生物、低碳、半导体、网络、稀土等领域谋求“构建弹性、多元、安全的供应链”，以期能在新经济领域实现对华替代与超越。2022年5月，印度还以创始成员的身份加入“印太经济框架”（IPEF），并在9月份正式加入框架下的供应链、清洁经济和公平经济三大支柱的谈判进程。莫迪政府将该框架视为印在新经济领域谋求对华产业“脱钩”并“超越”的重要跳板。

对于莫迪政府而言，印度的产业兴国之路不是与中国的产业发展相互成就的，而是欲取而代之的，特别是要取代中国在全球化产业链、价值链甚至创新链版图中的现有位势。

02

有利的国内政治生态、优越的地缘战略环境以及相对完备的产业发展基础为莫迪政府实施“对华产业替代”提供了有利条件与强大底气。

一方面，国内政治生态支持“对华产业替代”。执政八年里，无论从超常规的政党政治建设，还是坚决果断的印度教民族主义议程设置，抑或是民生福利和民族自信的多方提升，莫迪总理正在用超强手段，整合执政资源，重构政治生态，不断夯实印度人民党（以下简称“印人党”）一党独大地位。目前看，印人党长期执政前景以及莫迪2024年赢得第三任期的前景均十分看好。这种结构性的政治生态变化是印政坛过去40余年所仅见。这为莫迪政府推出并执行“对华产业代”政策奠定了政治底气。

另一方面，外部战略环境有利于“对华产业替代”。执政以来，莫迪政府打着“战略自主”旗号，推行“多向结盟”策略，游刃于各大力量之间，大国外交有声有色，战略环境明显改善。新德里既赢得了美西方对其“地区领导者角色”的加持，也稳住了俄中对印关系基本盘，同时还能与诸多新兴大国保持着密切合作关系。值得一提的是，出于全方位压制中国产业发展继而遏制中国崛起势头的目的，美西方——特别是美方——尤为看重产业链重构战略中的印度分量，视印度最具备“替代中国”的综合素质，乐见并助力莫迪政府的“对华产业替代”政策的出台与实施。

此外，莫迪执政以来，为畅通经济内循环，聚力于五大领域，即发展制造业、推进财政现代化、大兴基建、发展数字经济及发挥大财团作为，为印在产业领域实现大发展特别是实现“对华替代”奠定了部分物质基础。

03

莫迪政府的“对华产业替代”政策业已产生一定效果。在一些关键产业链甚至科技链领域，如智能手机、发电机、通讯设备等，印已初步具备了与中国进行切割的条件。尽管如此，受限于印国内政治文化的保守性、美西方帮抚印度的权宜性、经济全球化的逆动性，以及中国产业政策守正创新的持续性，莫迪政府“对华产业替代”依然说易行难，实效受限。

其一，难以摆脱阻挠深改的选票政治魔咒。实现“对华产业替代”意味着印度成为一个制造业强国、大国。然而，土地供应、环保审核、劳工保障、水电气等公共产品提供难题依旧是莫迪政府前行道路上的主要障碍。要想给产业发展清障，莫迪政府就需付出比以往历届政府都要大的气力。然而，虽然印人党长期执政前景看好，虽然莫迪本人政治威望与日中天，但印毕竟多党同台共竞，事关选民切身利益的任何大刀阔斧式改革都面临着“一人一票”选举制度的严峻考验。实际上，受制于票选政治指挥棒，莫迪总理至少被迫放弃了两项重大经改。

2015年8月，由于印第三人口大邦比哈尔邦的地方选举在即，莫迪政府面对执政联盟内部高压和其他政党杯葛，不得不放弃征地改革；同样，面对农民长达一年的持续抗议，2021年11月，为避免在即将到来的农业大邦北方邦（还是印第一人口大邦）和旁遮普邦的地方选举中遭遇不测，莫迪政府果断宣布废除“三农”改革法案。此外，莫迪政府2021年决定退出“区域全面经济伙伴关系”（RCEP），也是选票政治作用的结果，因为不但农民、反对党等频繁发起抗议浪潮，且涉及钢铁、铝、铜、制药、汽车、纺织、乳制品等领域的行业组织也不断掀起反对声浪。在印度，小农经济的从业者是执政党的大票仓，而各财阀、财团则是执政党的金主。在票仓和金主的两头施压下，莫迪政府不得不退让。

其二，难以破除美西方的“扶印”天花板。美西方绝不会因为政治体制相近就去全力帮扶另一个14亿人口规模的经济体实现崛起。美印当下互动之所以如此热络，实质上美国是需要印度这个庞大经济体的发展来挤压中国崛起的空间与资源，服务美方的遏华战略。在当下及可预见的未来，为维持正在衰败的霸主地位，美同时利用其他发达经济体和以印度为首的发展中经济体，以使中国崛起两头承压，扭转中国超美态势。在美国人眼里，印度不过是其制华的最大“耗材”。

其三，难以避开“两头断”的产业发展窘境。一方面，在美竭力推动的产业链重塑、“小院高墙”等政策的扰动下，高端制造业将被迫回迁美西方，而非在印度这样的新兴经济体中寻找落脚点。另一方面，中低端产业链的竞争力已由过去取决于劳动力、土地等生产要素的价格优势，日益转向智能化、自动化优势。随着数字赋能下的现代工业机器人的普及，中国及其周边业已形成的集群优势和全产业链配套成本优势更难被替代，产业跨境转移的势头将远低于预期；中国迅速扩大的国内市场消费力、产品迭代力、科研成果转化力也对在华打拼多年的企业有着强大粘性。此外，至少有140多个国家和地区以中国为其第一或第二大贸易伙伴。它们即便期待以印替华，但中近期内也难如愿。近两年，印自华进口动辄出现30％以上的增长即说明了一切。

也就是说，尽管印度崛起拥有不错的地缘政治环境，但对莫迪团队而言，其面临的最大困境即是，推动印度形成一个具全球竞争力的全产业链格局的那个时代动力已不复存在了。

04

很大程度上，莫迪政府的“对华产业替代”至多是个“半吊子工程”，即至多能在“强调政治正确”的“进口替代”上取得进展，而难以在“强调竞争优势”的“出口替代”上取得显著成功。新德里若执意追求“对华替代”，印度产业发展极可能陷入两个分层的窘境，即仅有极少数高端能参与有限的全球竞争，中低端只能在国内残酷地内卷。

即便如此，考虑到印度庞大的经济规模以及美西方等发达经济体的战略拉拢，莫迪政府的“对华产业替代”政策仍能对中国产业链建设构成干扰。

这种干扰体现在三大方面。一是，扰乱现有区域与全球产业发展秩序。“美西方＋中国”的产业合作模式势必出现异变。在中低端制造业领域，特别是在一些劳动力密集型产业领域，来自印企的“内卷”式竞争将使中企不得不承受“薄利化”压力；在中高端产业领域，中企不得不承受“成本强加”压力，这是因为届时很可能会出现两个“平行体系”，“中国＋周边”和“美西方＋印度”这两种产业合作模式将相互竞争，并抬高有关各方发展成本。二是，“中国制造”或将逐渐失去印度市场。随着莫迪的“产业自主”“进口替代”政策不断聚焦于挤压“中国制造”，这将导致“中国品牌”不断失去印度的中低端消费市场；而在印的高端消费市场，“中国品牌”又不得不承受来自美西方产品的高强度竞争。三是，美西方对印度“替代政策”的成功预期会弱化其对华投资意愿与力度，这在一定程度上不利于中国对美西方续推“以经促政”政策。

来源：中国现代国际关系研究院（本文原载于《现代国际关系》2022年第11期，此文为缩略版）

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