谈谈《劳动合同法》第四条有关职工代表大会的权限的理解

我国《劳动合同法》第四条规定，用人单位在制定、修改或者决定有关劳动报酬、工作时间、休息休假、劳动安全卫生、保险福利、职工培训、劳动纪律以及劳动定额管理等直接涉及劳动者切身利益的规章制度或者重大事项时，应当经职工代表大会或者全体职工讨论，提出方案和意见，与工会或者职工代表平等协商确定。对于这个条款的理解，基本上有两种观点。

一、有关观点

一种观点认为，职工代表大会或者职工大会具有审议通过权，用人单位在制定、修改或者决定有关劳动报酬、工作时间、休息休假、劳动安全卫生、保险福利、职工培训、劳动纪律以及劳动定额管理等直接涉及劳动者切身利益的规章制度或者重大事项时，应当经过职工代表大会或者职工大会讨论审议通过，否则不具有法律效力。对于该种观点，有一位网络上很有名的劳动法专家，称职工代表大会相当于人民代表大会，对用人单位的规章制度具有审议通过权。

另一种观点认为，职工代表大会或者职工大会仅具有审议建议权。用人单位在制定、修改或者决定有关劳动报酬、工作时间、休息休假、劳动安全卫生、保险福利、职工培训、劳动纪律以及劳动定额管理等直接涉及劳动者切身利益的规章制度或者重大事项时，应当提交职工代表大会或者职工大会讨论审议，通过的审议决议从性质上属于建议性质，用人单位可以根据实际情形，采纳或者不予采纳。我本人认同该种观点。

那么，哪一种观点正确呢？

我国实行以公有制为主体、多重所有制共同发展的经济制度，其中主要有国有企业、集体所有制企业、私营企业。

职工代表大会或者职工大会的权限，根本上取决于企业的所有者究竟是谁。

国有企业的所有者是全国人民。全国人民通过全国人民代表大会选举产生国务院（中央人民政府）来行使国有企业的所有者权利，然后由国务院及及国务院下设国务院国有资产监督管理委员会选派董事会等机构的来行使具体的企业管理权。那么，结论就出来了，代表所有者行使权利的是企业的董事会等机构。企业职工虽然也属于全体人民，但并不能直接行使所有者权利，而是将所有者权利与全体人民一道委托给了国务院。职工在国有企业的地位属于全体人民聘用的劳动者，其并不能直接作为企业所有者行使权利，否则就等于剥夺了全体人民的所有者权利。

集体所有制企业具有特殊性。一部分集体所有制企业，如农村集体经济合作社，其所有者与劳动者身份是重合的，所以社员大会既是股东大会也是职工大会。另外一部分集体所有制企业，其所有者与劳动者身份有差异，那么也可设立职工代表大会或者职工大会，但企业的所有者是股东，而并非职工，这一点是确定的。

私营企业的的所有者是投资者，是股东。职工在私营企业的地位属于投资者聘用的劳动者，其并不能作为所有者行使权利，否则就等于剥夺了股东的所有者权利。

也就是说，我国经济制度并未否认企业所有者即资方作为企业主人的地位。在这一前提下，职工代表大会和职工大会对于企业管理具有建议权是适当的。如果赋予职工代表大会和职工大会具有企业所有者的权利，必然导致权责不一致的情况。

从我国的法律规定来看，对职工代表大会和职工大会的权限，根据所有制性质不同，设置了不同的权限。

二、法律规定

我国对职工代表大会及职工大会的权限的规定，基本精神是根据企业的所有制性质不同，对职工代表大会及职工大会的权限作出不同规定。

全国厂务公开协调小组办公室2022年3月17日发布的《职工代表大会操作指引》（国厂开组办发〔2022〕2号）规定中规定的职工代表大会的职权为：

审议建议的议案可包括：企业改革改制方案、发展规划、年度生产经营管理情况，企业用工、劳动合同和集体合同签订履行情况，企业安全生产情况，企业缴纳社会保险费和住房公积金情况，企业制定、修改或者决定有关劳动报酬、工作时间、休息休假、劳动安全卫生、保险福利、职工培训、劳动纪律以及劳动定额管理等直接涉及职工切身利益的规章制度或者重大事项情况等的报告或方案。审议并提出意见和建议。

审议通过的议案可包括：集体合同草案，按照国家有关规定提取职工福利基金使用方案、住房公积金和社会保险费缴纳比例和时间的调整方案，劳动模范推荐人选等重大事项。审议并进行表决,形成同意或不同意的决议。国有及其控股企业中职工的裁减、分流和安置方案也应当经职工代表大会审议通过。

根据以上指引，《劳动合同法》第四条规定的企业制定、修改或者决定有关劳动报酬、工作时间、休息休假、劳动安全卫生、保险福利、职工培训、劳动纪律以及劳动定额管理等直接涉及职工切身利益的规章制度或者重大事项情况等的报告或方案，职工代表大会拥有的是审议建议权，而不是审议通过权。

当然，该指引同时指出，地方法规有相关规定，从其规定。我国部分地区，如《辽宁省职工代表大会条例》规定的基本精神与全国厂务公开协调小组办公室2日发布的《职工代表大会操作指引》是一致的。

另外一些地区，如《云南省职工代表大会条例》对国有企业、集体所有制企业职工代表大会的权限做了扩张，在国有企业、集体所有制企业中，《劳动合同法》第四条规定的内容，职工代表大会具有审议通过权。

而还有的地区，如《湖南省职工代表大会条例》对国有企业、集体所有制企业职工代表会的权限介于辽宁省和云南省之间，职工代表大会对《劳动合同法》第四条规定的部分内容具有审议建议权，即对企业有关劳动报酬、工作时间、休息休假、劳动安全卫生、保险福利、职工培训、劳动纪律、职工奖惩办法以及劳动定额管理等直接涉及职工切身利益的规章制度,提出意见；而对企业有关劳动报酬、企业年金、工作时间、休息休假、生活福利、职工奖惩、裁员分流、企业改制中的职工安置等涉及职工切身利益重大事项的方案，具有审议通过权。这里具体区分了规章制度和重大方案的不同。

综上，从法律规定来看，对于私营企业来说，职工代表大会或职工大会对于《劳动合同法》第四条的内容具有审议建议权；对于国有企业和集体所有制企业来说，职工代表大会或职工代表大会的权限，不同地区有不同规定，具体需要看当地的地区性法律规定。但不论是审议建议权，还是审议通过权，职工代表大会与职工大会都不是企业的权力机构，企业的权力机构仍然是股东会或者代表股东行使权力的机构。