域外 | 北欧国家破解低生育率难题的思路与对策

近年来，全球总和生育率持续低走，韩国、日本、西班牙等国的总和生育率更是低至1.3以下。20世纪末21世纪初，北欧国家的总和生育率也曾出现较为明显的下降，但2010年后，北欧国家的总和生育率一直保持较高水平，这与其高福利家庭生育支持政策有着密切的关联。关注和分析北欧国家相关政策措施及其政策价值取向，对破解低生育率难题具有一定的启示意义。

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系统给予普惠照护支持

社会托育服务有助于保障儿童养育质量，可以帮助女性及时重返工作岗位，是女性实现家庭—工作平衡的重要制度保障，能够有效降低生育门槛，增加生育可能性。因此，北欧国家强调政府应在儿童养育领域承担相应责任，并立法规范儿童托育公共服务，如今儿童托育服务已经成为北欧国家的公共事务。2017年，北欧五国用于托育服务和学前教育的公共支出占其国内生产总值的比例均在1.1%以上。北欧国家的托育机构普遍面向1—6岁儿童提供托育服务，目前已形成以公立机构为主、私立机构为辅的社会托育服务体系。在瑞典，1岁以下的儿童一般由父母利用产假照顾，1—6岁的儿童可以进入公立托育机构；在丹麦，则是2—6岁的儿童可以享受普惠托育服务。北欧国家不仅考虑到1—6岁儿童的托育需求，还为6岁以上的儿童提供课前、课后照护服务。在瑞典，6—12岁的儿童可享受课前、课后照护服务，该项服务一般包括由学校组织提供的娱乐活动和由儿童托育员提供的儿童居家托育服务。北欧国家已经形成了以低收费、高质量和易获得性为特征的社会托育体系。数据显示，2019年，丹麦、冰岛、挪威、瑞典的0—3岁儿童入托率均超过50%，远超经济合作与发展组织成员35%的平均入托率水平，在世界范围内亦居于前列。

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为了促进女性的自我发展，北欧国家强调父母双方共同承担养育责任，并将相关理念贯彻到家庭生育支持政策中。它们不仅为女性提供产假，自20世纪90年代以来，还积极推行父亲假等制度。总体来看，北欧五国都提供11个月以上的带薪育儿假，假期内的工资补贴由公共财政承担，具体补贴金额视个人生育前的收入水平和假期时长而定。在瑞典，父母双方一共可享受480天带薪育儿假，其中的390天休假者可领取接近其休假前薪资80%的补贴，其余90天则按照统一标准支付补贴，多子女家庭、单亲家庭的父母育儿假时长和补贴金额会相应增加，对于无收入家庭则按统一标准发放补贴。在时间分配上，前述480天的带薪育儿假中，既包含90天的母亲专享假期，也包含13周左右的父亲专享假，剩余假期则由父母双方协调分配。为鼓励父母双方尽可能让彼此的休假时间等长，瑞典社会保障部门还设立了一项基金，父母双方休假时长越接近，得到的奖金越多。芬兰2021年8月通过的家庭假改革方案将带薪育儿假延长到420天以上，并规定父母双方均有160天的产假配额。在挪威，父母可以选择享受全薪产假49周或者领取80%的休假前薪水享受59周产假，其中父亲有14周的不可转让假期。北欧国家对父亲育儿假的社会认同度较高，经济合作与发展组织2019年的数据显示，北欧国家父亲休育儿假的比例超过30%。除了鼓励父亲休育儿假、承担育儿责任，北欧国家还有着较为灵活的育儿假休假制度，育儿假可以分几次休，一次几个月或几周，也可以按天休或按小时休。这种休假的灵活性有助于父母调整假期长度，兼顾家庭和工作。

在带薪育儿假之外，北欧国家还在儿童抚育方面给予家庭长效时间支持。例如，瑞典规定家中有儿童需要养育的父母可以采用弹性工作时间，1岁半以下儿童的父母可享受每天工作6小时或者全休的便利，8岁以下儿童的父母每天可减少1/4的工作时间，在此期间企业不得解雇员工。如果遇到孩子患病等突发情况，孩子的父母每年可享有最多60天的假期。考虑到不同类型、不同情况家庭的儿童养育特殊需求，除了推行普通产假，芬兰政府还推出了包容性较强的养父母育儿假、单身母亲同工同酬育儿假等一系列休假政策。

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多种方式减轻育儿经济压力

为了减轻家庭在儿童养育方面的经济压力，北欧国家采用多方共担家庭托育费用的方式，公共财政支付、家庭部分自付与特殊家庭补助相结合，降低家庭的托育负担。在公共财政承担的部分，虽然各国公共财政承担的比例不尽相同，但一般都比较高。例如，瑞典政府承担80%，丹麦政府承担75%。在家庭自付的部分，相关收费标准是根据每个家庭的具体情况确定的，要根据家庭经济收入和子女数量等情况，确保收费标准在家庭可承担范围内。例如，挪威规定托育机构的年收费不得超过幼儿所属家庭年收入的6%，低收入家庭等还有机会享受额外的托育费用减免等优惠。芬兰除了提供公共托育保障，还为家庭的儿童照料提供选择空间，推行“在家照料儿童补贴”政策，父母在领取该项补贴后，可以自行选择自己在家照顾孩子或将孩子送入私立托育机构。自该政策实施以来，领取这一津贴的家庭数量一直都超过芬兰家庭总数的50%。

北欧国家还为有孩子的家庭发放儿童津贴、家庭津贴等各类生育津贴，希望能够通过社会财富再分配来为这些家庭提供资金支持，减轻其经济负担。一般而言，领取儿童津贴没有家庭结构、家庭经济水平等方面的限制，只要儿童具有该国公民身份，从出生起即可领取额定补贴。瑞典自1948年起实行儿童津贴制度，规定每个儿童16岁之前都可以按月领取津贴，现行的儿童津贴标准为每人每月1250瑞典克朗，并且中小学阶段的教育费用全免。此外，瑞典政府还会根据儿童数量、收入水平、家庭结构、住房成本等为家庭提供住房补贴。在芬兰，17岁以下的儿童每人每月可以领取95欧元的津贴，另外，为减轻多子女家庭的经济负担，儿童津贴会根据家庭子女数量的增多而有所增加。在挪威，18岁以下的儿童每月可以领取970挪威克朗的儿童津贴，单亲家庭儿童可以领取的津贴数额更高。同时，挪威还为女性提供一次性生育补助38750挪威克朗，并向13—24个月幼儿的父母直接发放现金补贴，帮助他们支付幼儿教育费用。多年来的实践表明，北欧国家的育儿津贴制度有效降低了家庭在养育儿童方面的经济负担。

生育转变是人口转变的关键和重要内容，多年来，全球范围内对生育转变及相关政策的讨论从未间断，但到目前为止，尚无获得普遍认可的“万能良药”。虽然有学者表示，社会福利对提高生育率并没有太大影响，但从北欧国家的实践来看，社会福利特别是家庭生育支持政策的有效实施在某种程度上促进了生育。联合国发布的《世界人口展望2019》报告显示，进入21世纪以来，北欧国家的总和生育率始终维持在1.7—1.8的较高水平。《世界人口展望2022》的数据再次显示，2021年北欧各国总和生育率依然表现不俗，丹麦达到1.72，冰岛达到1.73，高于其他许多发达经济体。

当然，北欧国家的高福利家庭生育支持政策并非一蹴而就，也经历了漫长的探索与完善过程。世界各国各地的经济、社会、人口、资源、环境情况不同，文化习俗各异，北欧国家的高福利家庭生育支持政策未必全部适合其他国家和地区。任何社会政策都需要植根于相应的政治、历史和文化土壤之中，才能发挥积极效应。当今存在于许多国家和地区的低生育率问题受错综复杂的多种因素影响，需要有关国家和地区针对实际情况，有效把握应对低生育率问题的政策导向。

（作者单位：南京邮电大学社会与人口学院、高质量发展评价研究院）

来源：中国社会科学报

责任编辑：姚晓丹

新媒体编辑：刘星

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