双循环新格局下慈善信托共同受托人模式的选择与完善

【导语】

慈善信托事业的发展，有助于推动共同富裕，从而有利于构建以国内大循环为主体的新发展格局。慈善信托的共同受托人模式虽然相较于其他受托人模式更契合慈善信托的发展路径，但通过实证考察发现，共同受托人模式下的慈善信托仍存在认知不足、税收制度空缺以及共同受托人权责分配不明等问题。

这不仅需要提高公众对慈善信托的行业发展空间认知，提高受托人对慈善信托业务地位认知，也需要将慈善信托视为慈善组织，并从财产流转关系和财产归属关系上进行具体税收优惠制度的构建，还需要完善共同受托人之间的权利划分机制与责任分摊机制，从而促进我国慈善信托事业的高质量发展和共同富裕的有序实现，助力实现双循环新发展格局。

一、慈善信托促进双循环新格局的作用机制

1、慈善信托符合国内大循环的内在机理

在全球经济受到新冠肺炎疫情严重冲击的背景下，我国提出“经济双循环”作为“十四五”规划确定的国家重大战略，强调“逐步形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”，其中国内大循环是以满足国内需求为出发点和落脚点，最主要的是要扩大消费，提升经济发展动力，以及促进投资，夯实经济发展基础。通过缩小分配差距有助于提升整体消费水平，因而共同富裕有利于促进消费，有利于构建以国内大循环为主体的新发展格局。要实现共同富裕，就要使当前的收入分配制度能够更好的反映公平正义的价值理念，体现人民群众多样化和异质性的利益需求。其中第三次分配可在政府监管与引导下，运用社会道德与规范机制，塑造和谐有序参与环境，减少政府不必要财政支出并激发社会活力。

慈善信托与传统慈善捐赠、设立慈善基金会等方式相比，在缩小财富鸿沟、发挥第三次分配作用、助力共同富裕方面具有制度性、规范性以及灵活性等多重独特优势，一方面实现慈善财产独立性，确保慈善财产的安全性，为慈善财产投资增值提供专业化管理与服务，实现慈善财产合规透明运作与严格监督，另一方面拓宽慈善财产来源渠道，以实现更多社会资本以多种形式参与慈善事业。因此，应当积极发挥慈善信托，慈善信托的发展是实现我国未来慈善事业和第三次分配重大突破的关键手段之一，也是实现国内大循环的重要引擎之一。

2、慈善信托符合国内大循环的价值指向

十九大报告指出，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要与不平衡不充分的发展之间的矛盾。从过程看，双循环新发展格局的构建中，扩大内需与改善民生是同一过程的双重效应。慈善信托的出现满足了人民美好生活需求对财富管理普惠化和多元化的需求，同时也满足公益慈善需求的大幅增长。

慈善信托是建立在自愿自发原则上，对社会资源和财富的第三次分配手段，慈善信托一方面为高净值人群定制慈善方案，一方面针对性地为弱势群体提供定向性帮助，从而实现多元化的慈善目的，是现阶段实现人民美好生活需求的重要手段。

二、慈善信托共同受托人模式选择的现实逻辑

信托公司和慈善组织为了慈善信托事业的发展，在实践中逐步发展出以下几种慈善信托受托人模式：

第一种是信托公司单独作为受托人，慈善组织以自身慈善项目运营优势辅助作为项目执行人；

第二种是慈善组织直接作为受托人，捐赠人将资金定向捐赠给慈善组织后，由慈善组织全权管理；

第三种是信托公司与慈善组织共同作为慈善信托的受托人存在。

只要各个受托人模式下能确保其结构符合《慈善法》、《信托法》和相关法律法规，确保信托财产单向完全用于慈善目的，有利于促进慈善信托的良好健康运行，都是值得肯定的，但单一受托人模式下不可避免地会存在一定的局限性。

1、慈善信托单一受托人模式的局限性

在信托公司作为慈善信托的单一受托人时，由于信托公司不符合《慈善法》中慈善组织的定义，除了极其简单的慈善事业的执行和实施之外，更多时候，信托公司会引入慈善组织作为事务执行人，使慈善组织作为项目执行人负责处理慈善项目的策划、筛选以及事实和维护等工作，引入慈善组织也可以解决信托公司无法开具捐赠发票的问题。

该模式一方面满足高净值客户的慈善需求，管理结构较为清晰，一方面适合紧急情况下需要快速设立慈善信托的情况，例如新冠疫情初期发起设立的中国信托业抗击新型肺炎慈善信托。但该模式也存在不可避免的现实问题，一方面，慈善信托收费太低，现实中慈善信托项目大部分是零收费，信托公司作为盈利性质的金融机构，慈善信托作为其非盈利性业务的存在，且目前并没有针对慈善信托出台相应的税收优惠政策，不免打击信托公司参与慈善事业的积极性。另一方面，由于信托公司无法开具捐赠发票，引入慈善信托作为事务执行人可以解决这一问题，但委托人无法在设立慈善信托时便获得捐赠票据，因为只有在资金进入慈善组织的法人账户时才能开具对应金额的捐赠票据，而慈善信托的存续期可能是很多年，受托人只会基于具体项目将信托财产逐个分期划拨给慈善组织，这意味着开具捐赠票据时间将无法与慈善信托成立时间同步，委托人将丧失不少税收利益。

在慈善组织作为慈善信托的单一受托人时，慈善组织内部没有针对慈善信托的专业运营环境，缺乏信托管理的专业系统及资金管理能力，这也是现实中慈善组织作为单一受托人的相关案例十分稀少的原因所在。慈善组织的信托运营能力不足，委托人对慈善组织作为单一受托人的信任也不足，最终导致慈善组织对慈善信托参与的积极性不够。

2、慈善信托与共同受托人模式的契合性

从立法规范基础上来讲，《信托法》从法律层面对共同受托人模式进行了规定，该法第三十一条规定，“同一信托的受托人有两个以上的，为共同受托人”，确立了慈善信托可以设置共同受托人；《慈善信托管理办法》第十七条也从制度上对慈善信托的共同受托人模式进行了肯定和激励，明确了该模式的备案责任主体，使其具有实操性与简捷性；《慈善法》第四十六条明确了慈善信托可以选任信托公司和慈善组织共同担任受托人。

在具体实践操作中，慈善信托的共同受托人模式主要有以下几方面的优势：

第一专业互补

在慈善领域大致需要两个方面的专业能力：一是对信托财产进行增值保值的资金投资运用能力，二是实施慈善事业的专业能力。

共同受托模式发展的原因之一是此模式能够发挥信托公司和慈善组织两者各自的优势，达到优势互补。随着慈善信托事业的发展，委托人对公开透明的要求也越来越高，仅仅由信托公司或者慈善组织一方作为受托人对于实现财产保值增值并最大化实现信托目的愈发困难。信托公司凭借其在信托财产的投资管理、风险控制、分配清算等方面具有的专业性，引入信托公司有利于实现对慈善财产保值增值的需求。慈善组织是专门从事慈善事业的机构，在受益人筛选、慈善项目运营管理以及慈善资源组织等方面具有突出优势。共同受托人模式能发挥信托公司和慈善组织各自专业优势，使委托人的意愿和慈善目的更好地得以实现。

第二功能互补

一方面，信托公司对于开立慈善信托对应的信托专户不存在障碍，但受监管和政策的影响，慈善组织在银行开立信托专户面临较多困境，这是目前多数慈善信托采取信托公司担任单一或共同受托人的原因之一。

另一方面，信托公司因无法开具捐赠发票等抵税凭证，所以需要与具有出具公益性捐赠税前扣除票据资格的慈善组织合作，由慈善组织向捐赠人开具抵税发票，以使其享有税收优惠政策。虽然《慈善法》第八十条规定慈善组织享有开具捐赠发票的资格，但慈善信托的税务优惠政策规定并不完善，委托人直接将财产委托给信托公司设立慈善信托的，因信托公司不具有开具抵税发票的资质，会导致委托人无法享受税收优惠政策，因此采用共同受托人模式以达到节税的目的。

第三互相监督

第三互相监督。根据《信托法》第三十二条规定，共同受托人对外承担连带责任，这就会促使共同受托人能够在行使管理职责和处理信托事务时相互监督，相互约束，确保信托财产管理和运用更安全，避免损害信托目的达成之受托人行为的发生，最大程度保障慈善信托目的的实现。

三、共同受托人模式下慈善信托的发展现状及壁垒

1、慈善信托共同受托人模式的发展现状

《慈善法》实施至今，我国慈善信托数量及规模总体呈稳中进步趋势。从备案单数和规模来看，截至2022年9月6日，全国累计慈善信托备案数量达到940单，财产总规模达42.85亿元。其中2021年新设立慈善信托共计227单，财产规模达5.71亿元，较上年增加32.48%。近年来，慈善信托在超大额公益资金受托服务上虽然未实现爆发式增长，但凭借其独立性强、能永久相续、透明度高的优势，已逐渐得到社会的青睐。

统计自2021年至今备案的422单慈善信托，采用共同受托人模式的慈善信托备案数量仅92单，仅占总比例的21.8%，采用共同受托人模式的慈善信托财产规模为5436.77万元，占总备案财产规模的5.83%，共同受托人模式的慈善信托财产规模在信托财产总规模中占比过小。

通过实证考察发现，不管是从慈善信托备案数量、财产规模来看，还是从慈善信托备案区域和备案目的来看，慈善信托总体发展呈现较好趋势，但慈善信托采取共同受托人模式，不论是从广度上还是从深度上来看，均存在受托人积极性不高的现象，共同受托人模式下的慈善信托呈现发展不足表现。

2、共同受托人模式下慈善信托的发展壁垒

慈善信托的公众认知度有限

有观点认为，从事慈善事业靠慈善捐赠、慈善组织已经足够，即便引入慈善信托，它也只是一种有益的补充而已。由于慈善信托在主流媒体中的曝光相对较低，且国内慈善文化发展较慢，公众对慈善信托相关认知较少，这大大增加了慈善信托项目落地的沟通与协调成本，制约了慈善信托的社会资源动员能力。根据中国信托业协会组织的调研，38家信托公司表示，公众认知程度已经在不同程度上成为制约慈善信托发展的瓶颈之一，其中5家信托公司将公众认知程度列为慈善信托展业过程中影响最大的因素。由于认知程度的制约，在重大自然灾害、突发公共卫生事件等公众事件发生时，慈善信托将公众慈善意愿转化为慈善行为的能力受影响。

慈善信托的发展逻辑主要是内部驱动，与委托人自发形成的市场需求为主导的发展逻辑预期存在偏差。目前慈善信托主要发展力量是受托人基于监管要求或自身品牌塑造等目的进行推动，而非出于对慈善信托机制本身的认可以及受托人自身对公益慈善事业的安全透明等要求，这不符合市场化逻辑。除此之外，慈善信托盈利较低，前台部门的展业积极性较低。现阶段慈善信托收费情况及发展规模难以实现自负盈亏，且信托公司在慈善信托产品设计、资源整合等方面的专业能力有待提升，进而形成了低收费模式竞争的恶性循环。信托公司基于其自身营利性的追求，对慈善信托的业务地位认识不充分，没有对担任慈善信托受托人以及参与慈善事业给予应有的重视，反而认为担任慈善信托受托人会影响公司经营收益，难以调动信托公司参与慈善事业的积极性。

慈善信托的税收优惠制度缺乏

尽管共同受托人模式满足委托人开具捐赠发票的要求，但却额外增加捐赠或项目执行等环节，拉长链条，增加慈善信托成本。我国二十年前就在《信托法》中确立了公益慈善信托制度，但是其本身存在很大缺憾，《慈善法》原则性地规定了慈善信托可以享受税收优惠政策，但至今并无慈善信托具体的税收优惠政策落地，且无明确可操作的相关规定，目前仍处于税收优惠配套制度缺失的状态，慈善信托税收优惠的突破主要存在两大障碍：

其一，是信托税制作为基础性制度的缺失。财税部门不将信托税制作为基层制度进行构建的原因，有一部分是目前理论上存在亟待理清的一些问题。在信托的构架内，有些环节中信托财产转移，实际上并没有导致受益权的转移，例如信托设立环节和受托人变更环节，如果按照现有《税法》去理解和处置税负问题，那么必然导致重复征税。其他诸如信托征税环节是采取发生主义还是实现主义也有待讨论。实际上，一方面，没有一个国家会完全按照发生主义或实现主义的来设置信托税制；另一方面，还需要考虑究竟是割裂信托从设立到终止的各个环节单独设置相关规范还是把信托本身看成从设立到终止进行全程考量的问题。由于信托的基础性税制未能构建起来，而所谓的慈善信托的优惠政策是相对于基础税制而言的，如果没有此类基础，慈善信托的税收优惠制度也无从构建。

其二，与其他从事慈善事业组织形式相比，慈善信托未能被视为慈善组织的一种类型，因此不能适用目前慈善组织的相关税收优惠政策，事实上这有违税收公平原则，也导致了与慈善组织相比较，慈善信托并无任何竞争优势。我国目前关于慈善组织的税收优惠政策主要包括两个方面：一方面，非营利组织自身所得税减免政策，我国企业所得税法确立了非营利组织的税收减免。例如《企业所得税法》第26条规定“符合条件的非营利组织的收入是免税收入”。慈善组织作为非营利组织可以直接适用所得税上的优惠政策。第二个层面涉及公益捐赠税前抵扣制度。财税部门根据《公益事业捐赠法》的规定，确立了我国的公益捐赠税前抵扣的具体规定。如果慈善组织获得了公益捐赠税前抵扣资格，捐赠者也可以享受所得税抵扣，此种情形下能否将这些规定直接类推适用慈善信托，例如，将慈善信托设立类推适用慈善组织的设立，在慈善信托存续环节如果依然获得其他资金，能否被认定为公益性捐赠而享受相关优惠政策。另一方面，我国于2016年就股权公益性捐赠出台了规定，以历史成本价的规定使捐赠人在捐赠环节的所得税和流转税因而为零，一定程度上解决了股权捐赠的税负问题。但是，该政策也没有适用到慈善信托领域内，也是实务中大量企业家愿意用股权捐赠给基金会，而难以用股权直接设立慈善信托的原因所在。

慈善信托共同受托人的权责分配复杂

在共同受托人模式下，关于慈善财产的管理与处分受托人产生不同意见时，较难进行高效决策。共同受托人管理与处分慈善财产的权利来自于信托合同，信托合同赋予其权利的同时也给予共同受托人义务，共同受托人之间应当遵循共同管理义务。当信托文件对共同管理义务有明确行为方式的，或对共同受托人职权范围做明确约定的，共同受托人应当遵循信托文件约定；对于信托文件没有约定的，应以表决形式决定共同管理形式，但是对于表决的形式，各国的规定不尽相同。比如《日本信托法》要求过半数，美国《统一信托法典》则要求优先一致决，不能一致决时则遵循多数决。我国《信托法》第31条对于信托事务的处理权限和信托文件的关系作了明确规定，但该条文并未说明“利害关系人”与“委托人、受益人”三者之间作出共同决定的方式，且信托设立之目的是最终利益流向受益人，在慈善信托受益人不确定的情形下，该共同决定方式在实践中缺乏可操作性。

另外，我国《信托法》并没有关于共同受托人相互监督义务的规定，那么《信托法》第32条第2款规定受托人承担“连带责任”就存在法理上的困惑，如果存在监督义务，那么共同受托人之一履行了受托人监督义务，是否应当给予免责，另外我国《信托法》并没有厘清受托人在承担责任之后就其他受托人内部责任追责的分摊机制作出规定。

四、完善我国慈善信托共同受托人模式发展的激励机制

1、提高对慈善信托的公众认知

提高对慈善信托的行业发展空间认知

与发达国家相比，我国的慈善信托事业还处于起步阶段，高净值人群没有释放与经济发展相匹配的捐赠水平，高净值人群参与慈善的方式及慈善圈层的建设仍然处于初级阶段。但随着经济发展和社会文明程度的不断提高，参与慈善的资源规模及慈善在社会发展中的贡献将同步提升。慈善信托作为重要的受托服务形式，将成为社会各界特别是高净值人群参与共益慈善的主要方式。一方面，环境、社会和治理等概念持续普及，企业社会价值将成为其商业价值的重要评价因素。另一方面，新的法律环境下，慈善信托的灵活性优势将更为凸显。《中华人民共和国民法典》第六百六十条规定，经过公证的赠与合同或者依法不得撤销的具有救灾、扶贫、助残等公益、道德义务性质的赠予合同，赠予人不交付赠予财产的，受赠人可以请求交付。企业对于通过基金会方式进行捐赠的需求将受到冲击，慈善信托或迎来发展机遇。

提高对慈善信托的公司业务地位认知

针对慈善信托业务中信托公司收取费用较低，不符合自身营利性需求，需要考虑到我国慈善信托发展尚处于起步阶段，但慈善信托作为实现新发展格局下国内大循环的重要手段之一，信托公司应当以此为契机，凭借自身专业资金管理与投资能力，大力发展慈善信托业务，其在慈善信托业务中的受托人报酬可以适当略低于其他业务，在实现公司社会责任的同时充分发掘慈善信托其中商业价值，以慈善信托业务入手，通过慈善资源的整合，深入分析客户需求，积极培养长期投资客户，提高客户黏性，使慈善信托业务板块成为公司进一步发展成长的坚定基石。

2、完善慈善信托税收优惠激励制度

确定慈善信托税收优惠制度的理论基石

在法律层面确认慈善信托是否构成慈善组织，是解决慈善信托税收优惠制度缺陷问题的关键理论基础所在。若将慈善信托作为慈善组织对待，会有助于破解慈善信托税收优惠制度构建的难题。首先，若能明确慈善信托作为慈善组织，便可按照《慈善法》第八十条相关规定赋予委托人在信托设立时即可依法享受税收优惠；其次，若能明确慈善信托组织体的地位，即可适用《慈善法》第三十八条规定，慈善信托可直接开具捐赠票据；最后，明确慈善信托构成慈善组织，可以参照《慈善组织保值增值投资活动管理暂行办法》的规定允许慈善信托购买低风险资产管理产品、进行股权投资以及委托金融机构进行投资。

构建慈善信托税收优惠制度的时间框架

从信托法律关系上看，慈善信托的税收优惠制度构建上应当从两个纬度进行，分别从财产流转关系和财产归属关系上进行构建。流转环节享受减税或抵税优惠政策，归属环节享受免税优惠政策，即慈善信托设立和管理运营环节享受受减税或抵税优惠政策，信托财产确权后信托收益享受免税政策。具体而言，在设立环节中，慈善组织和信托公司作为共同受托人，均允许其开具捐赠发票，另外进一步完善非资金慈善信托的税收优惠规则，根据《慈善法》第三十六条规定以及《信托法》第七条相关规定，建议逐步完善包括房屋、有价证券、股权等在内的所有非货币财产设立慈善信托税前扣除的相关制度。在管理运营环节中，如上文提到的明确慈善信托作为慈善组织，那么信托公司作为受托人之一也应享有与慈善组织同等的各项税收优惠，受托人在对信托财产进行管理处分时，包括《慈善法》第八十条所规定的企业所得税、增值税等方面的税收优惠。在财产归属环节中，根据《慈善法》第八十一条规定，慈善信托的受益人也能依法享受相应的税收优惠。

3、完善慈善信托共同受托人的权责分摊机制

完善共同受托人权利的划分机制

我国《信托法》第三十一条第二款规定了“共同受托人应当共同处理信托事务”。其中的“应当”应解释为或变更为任意性规则，共同受托人基于信托关系享有管理处分信托财产的基本权利，一般来说，凡是信托文件中没有明文禁止的，共同受托人可以基于信托目的实现而有权实施相关管理处分行为。但对于共同受托人的各自权利范围，我国法律并没有对此能作出明确规定。关于慈善信托共同受托人之间的权利划分与决策实现，实践中可以采取设立慈善事务执行合作机构的方式，通过一定的协商机制确定共同受托人的权利范围，该事务执行合作机构最主要的职能是实现信托财产的分配清算。基于慈善信托的特殊性，在信托设立时，委托人只能确定信托受益权的主要资助项目及慈善目的，对于具体受益人的范围确定，由共同受托人在信托文件允许范围内根据实际情况进行决定，其中，受益人的具体选定标准、受益人之间的信托财产分配清算等工作，均需要通过事务执行合作机构来予以实现。除此之外，还可以通过慈善事务执行合作机构协商制定并通过慈善信托项目管理及财产管理的内容及方式，确定信托财产的投资方向与范围，执行投资方案等权利。

完善共同受托人责任的分摊机制

信托中共同受托人之间一般要求承担连带责任，但连带责任的承担不能仅仅凭借共同受托共同管理的外观事实，而忽略共同管理过程中真实意思联络的主观状态考察。因此慈善信托中共同受托人应当承担的是部分连带责任，共同受托人只对共同管理过程中的共同行为承担连带责任，对于没有参与共同管理行为且受托人已合格履行监督义务的，该受托人不应就此承担连带责任。应建立以受托人过错为核心，以有过错受托人行为性质及责任大小为承担范围的责任承担机制，并依据过错程度在不同受托人之间进行责任分摊，在依法或依约对外承担连带赔偿责任后，要根据过错大小确定各受托人的责任比例。另外，责任承担应当考虑共同受托人之间的专业方向不同，例如非专业财产投资管理的慈善组织受到信托公司影响从而违反信托相关财产管理约定的，应当允许其保留向信托公司追偿的权利。最后，如果通过上述机制仍不能有效确定各受托人之间的责任分摊，可以设置保障性条款要求共同受托人之间均等承担责任。

文章来源：财策智库

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