专家论证广东观音山国家森林公园总体规划修编遇阻事件

专家说法|广东观音山国家森林公园总体规划修编遇阻，行政不作为可起诉
特约记者 李海波
上世纪九十年代，广东东莞市樟木头镇石新村委乘着改革东风，想办法搞活经济。他们除了卖地盖楼，还讲一片山林拿出来做公园搞旅游开发，首先是赛马场。但由于遭遇资金困境，导致整个公园项目也烂尾，引起村民不满而举报，之后被报纸报道。村干部们无奈而欲将整片山报价1700万元出售，但无人问津。之后就打算将此价加上50年利息，折算成每年的承包费而承包出去，还是无人接盘。村干部就无数次找到曾帮过忙的东莞名商黄淦波，求其接盘。于是在1999年11月30日，石新村委和黄淦波签订了为期50年的承包经营合同。合同面积是1万亩，在合同上表述的边界界限非常清晰，涵盖的内容、权责也非常清晰。为了规范化建设，在第2年就成立了东莞市观音山森林公园开发有限公司，黄淦波是投资人、法人代表。签约后就开始了观音山的创建、发展。2000年12月，东莞市政府批准成立16个森林公园，其中就有东莞市观音山森林公园，规划面积是26000亩。

在观音山人的智慧和苦干中，观音山是集森林氧吧、文化体验、姻缘许愿于一体的国家AAAA级旅游风景区。2005年12月23日经原国家林业局批准，观音山公园升格为广东观音山国家级森林公园。2006年10月，被联合国授予“国际生态旅游示范基地”。2007年11月又被联合国环境规划署授予“中国最具发展潜力的企业”，2007年被评为“中国十佳休闲景区”，2008年被评为“中国休闲旅游最佳目的地”。先后被省林业局、旅游局评为“广东省森林生态旅游示范基地”，被联合国相关组织评为“国际生态安全旅游示范基地”，成为了全国发展森林文化旅游事业的成功典范。

发展好了，效益来了。自然引起了不少人的眼红。市领导有的索要干股，也有索贿的，之后更在黄董投资上亿的情况要花3千万买回，并且不是给现金，只是给一栋旧的厂房。没达到目的蛀虫们便进行了疯狂的报复：西气东输工程违法施工、南方电网工程违法施工、从莞高速工程穿越山体、公园内违法违章建筑、村民毁林千亩种植果树及蔬菜、村民纵火、交通事故违法执法、申请门票市场调节价遭拒、建设防火通道反被罚、市相关部门个别选择性的故意封杀公园的宣传推广、观音山负责人和高管长期处于被绑架和暗杀威胁中等事件层出不穷，令人难以想象！而某官员以权恶意干预加剧周边社区与观音山公园矛盾，更是导致社区和公司官司打到最高法，2013年最高法判决合同有效，才告一段落。而公园里建豪华别墅和豪华坟墓等违法事件，经央视等中央媒体报道依旧没人查处。

虽然利用职务之便侵犯观音山公园合法权益企图谋取个人利益的部分官员已经被绳之以法，但是观音山公园因为被侵权而遗留下来的诸多历史问题和法律问题仍然没有得到合理、合法和有效的解决，而且有些问题又不断地衍生出新的法律问题和阻碍发展的问题。更令人气愤地是，观音山国家森林公园的总体规划工作一直受阻，至今仍无法完成。

根据国家林业局森林公园管理办公室的规定，2005年观音山被评为国家森林公园之后，要求在两年之内必须完成国家森林公园的总体规划工作。观音山在2007年就完成了观音山国家森林公园的整体规划工作，当时也报请了国家林业局的批准同意，观音山公园总体发展就围绕着2007年这个国家林业局批准的总体规划来推进。但由于时任市委书记的刘志庚等人设置了很多的阻力并故意引导一些国家的重大项目穿越观音山，对观音山整个发展造成很大的破坏，也导致了观音山在2007年这个总体规划在推进过程中遇到很大的阻力，有很大一部分的项目就没有落实。

根据总体规划修编的情况，当时修编了十年。2017年7月，广东省林业局国有林场和森林公园管理办公室就给园方发了函件，要求园区推动修编工作。在2007年总体规划的基础上进行修订，公司成立观音山森林公园修编领导小组，黄淦波亲自担任组长，准备启动修编工作。

由于2007年总体规划有很多没有办法落实，修编工作遇到很大的困难。于是观音山在2018年3月份向省林业局去函，要求延期修编。在2018年5月观音山向东莞市林业局要求根据合同提供更明确的红线范围图，帮助完成修编，尤其是对边界进行勘测。同年，观音山也向东莞市人民政府以及省林业厅做了关于修编可能存在的困难和背后的原因，以及要求延期修编的请示。

2018年3月，省林业局国有林场和森林公园办公室的领导约谈了观音山主要领导和东莞市主要领导，就修编工作和遇到的困难进行了沟通，明确要求东莞市林业局要给予支持。市林业局当时也有表态说要支持修编。但表态归表态，始终没有提供任何的帮助，甚至更多的是阻碍和推卸责任。

2018年5月19日，观音山公园根据市林业局通知精神，委托北京一旅游开发公司配合修编，前往市林业局希望配合完成修编所需事项仍遭拒绝，理由仍是四界不清。

同年10月，湖南省调查规划设计院再次应邀前往东莞市林业局勘查观音山公园边界，遭林业局单方面临时取消，理由还是四界不清。

《民主与法制时报》报道

市林业局森林公园管理办公室主任叶永昌在2018年9月26日下午到观音山公园提出：一是必须同意高压线开工，二是观音山所有的林区重新跟石新社区签订相关协议，每亩每年是3千元，不签就不成。观音山公园认为最高人民法院的判决书明确地判决原承包合同有效，继续履行。东莞市林业局凭什么、凭哪一条国家法律要求观音山必须重签承包协议？所以就没有同意重新签订协议。

2018年8月，东莞市林业局在回复观音山的质询函的时候，讲观音山修编工作他们没有权限，但实际上在工作过程中，沟通过程中，却给了园方很大的阻力，并不支持观音山修编工作。 目前，观音山和北京一个规划公司也签订了总体规划修编合同，而且也邀请了多个专家组实地了解情况，给予指导。但是林业局以没办法对四至明确到界桩为由而拒绝，导致修编工作始终没有完成。 但从2000年东莞市政府批准建立观音山森林公园确定的位置范围，及2005年国家林业局批准为国家级森林公园确定范围，2007年广东省林业厅批准《广东观音山国家森林公园总体规划》的地理坐标和经营面积，这些文件足以说明广东观音山国家森林公园的四至清楚、手续合法。为何在东莞市林业局这里就成了“四不清”呢？ 今年4 月 3 日上午，广东观音山国家森林公园应东莞市人民政府邀约，就解决广东观音山国家森林公园发展受限等系列问题出席了由东莞市人民政府召开的观音山工作协调会议。东莞市人民政府副秘书长陈志军、东莞市林业局局长安连天、樟木头镇镇长芦湛作为政府代表出席会议。广东观音山国家森林公园董事长黄淦波携团队公园管委会主任陈景玉、副主任江弘、董事长助理李鹏辉参加了会议。 曾任东莞市城乡规划局副局长的东莞市人民政府副秘书长陈志军是解决观音山历史遗留问题协调小组组长,他在会上表示，他不一定有义务要解决的，能解决就解决；不能解决，反正它也是一个历史问题，它就留给历史。 值得说明的是，观音山公园内的三大违法工程“高压线横穿公园、西气东输横穿公园及暴力施工、从莞高速横穿公园，在观音像底下打洞”的规划程序正是在陈志军手上经办。 对国家森林公园总体规划修编问题，会上陈志军和安连天均指出广东观音山国家森林公园是未通过市政府和市林业局申报国家森林公园，未经石新社区同意，所以公园的红线坐标无法提供，公园自行解决。东莞市林业局局长安连天在会上表示森林公园修编的主体是东莞市观音山森林公园开发有限公司，国家级森林公园总体规划审批管理办法没有说是要林业部门来组织编制总体规划，要修编首先一个基本条件就是要权属清楚，就是要村、社区的意见，最关键点是公园和村、社区也能达成一致的意见。

会上当黄淦波问陈志军：我们要的红线图，我们现在的坐标是我们自己出，还是相关部门出？陈志军当即答复：“那你当时规划申报的坐标怎么来的就怎么来。你当时的规划都做了编制了，那时候怎么来的。”

观音山在总体规划修编面临的这些困难，该如何破局？无奈之下，观音山高层赴京找到多名法学家，向专家们讨教。

来自北京大学法学院、中国人民大学法学院、中国政法大学、上海交通大学凯原法学院的几位知名教授以及北京社会主义学院教授对观音山国家森林公园表示极大的关注，对总体规划修编发表了自己的看法。

一是要回归到契约和产权最基本的一个法律基础。规划编修不能抛开联合开发合同，不能抛开承包经营权。按照最高人民法院在2013年判决确定，观音山和村委会签署的联合开发合同是合法有效的。现在这个规划编纂其实就是合同履约当中一个重要的组成部分，要守约践诺，就得协助观音山，政府必须与人为善，有责任帮助观音山 。

二是观音山公司还可以依法申请当地林业主管部门给予信息公开。当地林业主管部门作为《林木和林地权属登记管理办法》的法定实施部门，有义务向申请人提供相关详细的原始登记资料，以作为观音山公园一方用以总体规划修编之用。当地政府也应当清楚支持观音山森林公园做好总规修编工作对于东莞市城市形象的改善以及保持整体城市的健康文明发展的重要意义，没有理由也没有道理、没有法律依据不帮助不支持总体修编工作的顺利进行。

三是对于政府相关部门及个别领导无端设置障碍，阻挠和破坏总规修编工作的情况，建议在证据确实充分的情况下，依法投诉；依据《中华人民共和国监察法》、《中华人民共和国刑法》等法律规定，对借观音山规划修编之机企图强夺观音山经营权的行为依法控告、诉讼。如果情节恶劣、造成严重后果和重大损失的，要依法向国家检察、监察纪检部门举报追究其刑事责任。

四是规划修编的问题涉及到最重要的问题，就是四至要搞清楚，必须先解决四至和边界问题，才能解决修编问题。按照法律，省市林业管理部门、有关主管部门有责任和义务确定四至。现在是卡在东莞市政府、市林业局，省里面没有问题，国家级也没有问题。如果跟村委会或者村民有矛盾，政府要作出一个裁决。如果公司提出申请，政府不理睬，就可以打行政诉讼，告政府不作为，不保护财产权。

观音山国家森林公园编纂规划有合法性、正当性，现在一万亩这个标的物是清楚的，国家森林公园的法律定位也是清晰的，加上前期找北京师范大学做过一个规划，以此为基础，可以启动一个申请程序，向政府提出编纂规划的申请书。同时要告知其相应的法律后果，希望接到申请之日起15日内启动编修程序，否则将提起行政诉讼。

笔者语：黄董个人筹资建设的观音山公园，从无到有，显示了观音山人的勤劳和智慧。把一个山村建设成了国际知名的旅游胜地，是了不起的丰功伟业！这是一个前人栽树后人乘凉的大好事，对于石新村也就是后来的石新社区不感恩不说，还肆意破坏，处处设置障碍，这不仅仅是违背契约精神，更是对后人的极端不负责任！因为按合同，企业经营只到2049年，还有20多年就到期了，到期后留下的宝贵资源，不是社区的吗？！更不要说观音山现在的青山绿水和一系列荣誉，对于社区、镇、东莞市乃至广东省都是一笔无法估量的财富。

衷心希望观音山森林公园的问题能得到解决，因为观音山森林公园不是黄董个人的，也不是石新社区或者樟木头镇的，她是中国的，乃至世界的！