理论丨新发展格局下县域营商环境的构建与优化研究

一、引言

营商环境是一个国家或地区经济软实力和竞争力的重要体现。良好的营商环境是吸引外部资源和实现经济可持续发展的重要着力点，是完善社会主义基本经济制度、推动经济高质量发展的重要抓手。良好的营商环境不仅有利于企业发展，亦能带来巨大的正外部性效应。我国在营商环境建设和优化方面已取得较大进展，根据世界银行发布的《全球营商环境报告2020》显示，我国营商环境评价综合排名由2012年的第91位上升到第31位，达到全球最佳水平的77.9%，连续两年入选全球优化营商环境改善幅度最大的十大经济体。当前，国际与国内经济发展环境发生巨大变化，不稳定与不确宏性因素显著增加。国际层面，新冠肺炎疫情对国际经济带来严重创伤，金融风险居高不下；中美贸易摩擦不断升级加码，外贸市场局势紧张：多极力量分化趋势增强、逆全球化浪潮显现。国内层面，社会主要矛盾发生转化、缓解不平衡不充分的发展成为工作重点：经济发展进入新常态，质量和效益成为评价发展的价值取向；第一个百年奋斗目标圆满完成，中国现代化建设被作为一项国家自主框架下的系统性工程整体推进。面对百年未有之大变局、党和国家领导人立足国内外发展环境与发展阶段的变化，提出要逐步形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，为推动我国经济高质量发 展作出了重大战略抉择。县域作为独立运行的区域性经济发展主体，社会经济功能完备，在我国经济发展体系中具有重要地位，2020年我国县域经济总量达到39.12万亿元，约占全国经济总量的38.60%，优化县域营商环境对于促进县域经济发展、巩固国内经济大循环、链接全球价值链、助力城乡融合发展具有重要意义。目前，我国县域地区与大中城市相比营商环境建设明显滞后。在新发展格局下，县域营商环境的构成要素与作用逻辑如何？优化县域营商环境的现实条件是什么？如何优化县域营商环境？是本文尝试探索的三个主要问题。

二、县域营商环境的构成要素与作用逻辑

县域作为以农村为地缘基础，以城镇为联结纽带，以农民为构成主体的县级行政区划，兼容城镇与农村多种发展模式，具有相对完整与独立的市场运行机制，地域特色显著，经济功能完备。县域营商环境是在县级行政区划内，以县级政府为供给主体，影响市场主体参与经济活动的外部要素综合体，具体包括县域政务环境、法治环境、市场环境、人文环境、基建环境等。与城市或国家营商环境相比，具城营商环境从要素构成上具有一致性，从要素理解上具有承接性，从要素体量上具有局部性，从要素特征上具有独特性。

（一）县域政务环境

政务环境是营商环境的基础要素与根本保障。县域政务环境的实质是在国家政务大环境的框架下，县级政府通过履行行政职能与管理服务，降低企业制度性交易成本，营造公平竞争的市场环境？为企业提供发展平台与支持保障。县域政务环境主要体现在五方面：一是政策的科学性。政策以权威化、标准化的方式对一定时期内所要实现的目标或任务作出指导思想、行动准则、组织保障等方面的制度性约束。作为政府行为的根本遵循，政策是否具有科学性与适用性，是政府行为结果的前置因素。县级政府作为国民经济和社会发展的基础行政单元，虽不具备制定法律、规章的权力许可，但作为国家政策的实施主体，结合县域情况进行科学的任务分解与实施细则的制定对营商环境具有重要影响。二是政策的透明性。由于有限理性或者获取成本过高等制约因素的存在，个体或组织不可能每时每刻获取到每一个相关信息。信息不对称所产生的“逆向选择”与“道德风险”等问题会对市场产生不利影响。政务环境中政策信息的公开性与透明性则是避免政务信息不对称对企业产生负面影响的关键三是政策的稳定性。良好的政务环境必须保持政策的稳定性与可持续性，为投资主体提供稳定预期，为就业主体提供稳定市场。四是政策的执行性。在政策科学的前提下，合理、公平、高效、便捷的执行流程以及产生的执行效果对政务环境有重要影响。五是政府的廉洁性。廉洁的政府会减少企业寻租行为，政府权力运行规范有利于形成“亲”“清”的政务生态。

（二）县域法治环境

营商环境作为政府治理效能的重要体现，“立良法，才能谋善治”。县域法治环境是县域经济发展、保障民生与维护稳定的重要基础。县域法治环境主要包括三部分：一是法律制度。法律制度是否健全是营造风清气正法治环境的根本前提。县域法律制度主要来自国家法律法规与地方性法规两方面，国家法律制度具有普适性、地方性法规具有特定性。法律制度通过“权力清单”和“责任清单”明确政府权责边界、规范市场主体行为、遏制不当行径、保护企业利益。二是产权保护。产权是所有制关系的法律形态，面对现代市场经济复杂、多样的财产关系，明确产权对规范生产生活秩序、调节社会经济运行、保护市场参与主体利益具有重要意义。三是公平正义。公平正义是司法的灵魂和生命，是维护司法权威、保障经济主体合法权益、规范市场行为、实现良性竞争的关键。法治环境的打造不仅需要完备的法律体系、完善的执法机制、普遍的法律遵守、更需要公平正义得到实现。随着执法体制改革的推进，执法重心向市县两级政府下移，为县级政府规范权力运行、塑造公平正义的法治环境创造了更多的主动性与可行性。

（三）县域市场环境

市场环境是营商环境的核心要素，稳定、良好的市场环境会为经济发展创造机遇，动荡、恶劣的市场环境会对经济发展产生威胁。县域市场环境主要包括三个方面：一是资本市场。资本市场是市场的基本形态之一、是现代金融的重要组成部分，县域资本市场承担着县城范围内资金融通、产权中介、资源配置的基本功能，经济主体能否通过债权、股权等多种方式获得金融支持及服务保障是其创新创业的重要考量。二是人力资本市场。企业作为“人力资本与非人力资本的特别合约”，在企业发展进程中，人力资本的作用往往大于物质资本。随着科学技术的发展与知识技能的不断提高，人力资本对价值创造的贡献度显著增加，经济发展对人力资本的依赖性亦显著增强。劳动个体作为发挥经济价值能力的所有者和控制者，在人力资本市场交易中，能够对激励性措施如人才生活补贴、人才住房补贴、便捷落户政策等作出积极回应。三是市场准入。对县域内生产经营的活动条件、准入项目、程序规则等予以明确与统一，是规范市场有序运行、保障社会公共利益的重要举措。制定市场准入负面清单，简化工商登记、审批等制度化流程，有助于降低市场准入门槛，提高经济主体投资创业的便利化水平。

（四）县域人文环境

如果将“社会经济形态的发展认为是一种自然历史过程”，那么社会人文形态则可以认为是人类长期活动的结果。在社会系统内，以文化、信仰、认知为主要变量的人文环境，既是人类社会文明进步的客观需要，也对经济发展产生显著影响。县域人文环境主要包括三个部分：一是社会文化。优秀文化是人类长期发展中形成的“非制度性规范”，是人类行动的精神动力与公序指南。县域社会文化具有较强的同质性与稳定性，从历史时期基于地理环境与自然禀赋而形成的地缘文化，到随着时代发展而产生的文化传承与变迁、社会文化的认同可以在一定程度上弥补制度盲区，降低规范与约束成本。二是宗教信仰。宗教对个人信念、风险观念、处世态度、人际关系等方面产生影响，进而外化到个人参与经济活动中的行为表现，从而对整体营商环境产生影响。三是风俗习惯。风俗习惯在特定文化区域内历经历史发展演变而成，对社会成员具有强烈的行为影响与制约。县制历经两千多年的变革与发展，在行政区划基本上延续了历史上的地域格局，基于自然条件及文化差异所造成的风俗习惯，依托地缘、血缘、业缘关系得以传承。经济主体进入县级市场在风俗习惯方面的考察焦点主要在于能否创造消费市场、能否创造发展机遇、是否产生负面影响等。

（五）县域基建环境

基础设施是营商环境的硬件基础。完备的基础设施对促进经济增长有重要作用；反之，基础设施的落后会制约经济增长。县域基础设施环境主要包括两部分：一是县域传统基础设施。传统基础设施包括铁路、公路、民航、港口等物流与交通设施、供水、供电、商业服务等市政公用工程设施以及厂房、合库等商业办公设施等，其功能定位在于提升县域基础服务能力，为企业发展提供基本设施与服务保障。二是县域新型基础设施。新型基础设施包括以5G、物联网、工业互联网、人工智能、区块链、数据中心等为代表的信息基础设施，以智能交通基础设施、智慧能源等为代表的融合基础设施，以科教基础设施等为代表的创新基础设施。与传统基础设施相比、新型基础设施更加注重信息化、数字化、智能化、体现了经济发展对基础设施建设的需求趋势。

三、新发展格局下优化县域营商环境的现实条件

营商环境就是生产力，优化营商环境就是解放生产力、提高竞争力，要破除障碍、去烦苛、筑坦途、为市场主体添活力，为人民群众增便利。党的十八大以来，我国高度重视营商环境建设，出台了多项举措为优化县域营商环境提供了政策支持，县域营商环境大幅改善，与此同时，由于历史因素和禀赋差距等因素的存在，县域营商环境也仍然存在较多短板。新发展阶段，优化县域营商环境的机遇与挑战并存。

（一）新发展格局下优化县域营商环境的机遇

1.顶层设计为优化县域营商环境提供了政策依。2014年以来，我国经济发展进入新常态，为进一步推进经济高质量发展，在进行供给侧结构性改革的同时，我国政府逐步加大了对营商环境的重视，2015年我国正式开启“放管服”改革的序幕。随着“放管服”改革的持续深化以及2020年后我国“三农"工作重心转向全面推进乡村振兴，县域作为“放管服”改革的最后一公里”以及乡村振兴战略的主体实施单元，我国从顶层设计层面对优化县域营商环境提出了政策要求。在建设县域法治化营商环境方面，2019年《关于加快推进公共法律服务体系建设的意见》指出要大力发展县域公证法律服务，采取多种形式深入基层开展业务咨询与办理：在提高县域政府营商服务方面，2019年《优化营商环境条例》对县级以上政府明确优化营商环境工作主管部门，深化投资审批制度改革等提出了要求。2020年《关于全面推行证明事项和涉企经营许可事项告知承诺制的指导意见》指出县级以上地方政府要全面推行告知承诺制工作协调机制：在优化县域资本市场方面，2020 年《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》指出要建立县域银行业金融服务“三农”的激励约束机制。2021年《关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》指出要加大对机构法人在县域、业务在县域的金融机构的支持力度：在完善基础设施建设方面，2022年《关于支持实施县域商业建设行动的通知》提出要建设县域商业体系，同年《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》提出要促进县城产业配套设施提质增效、市政公用设施提档升级等相关举措。

2.产业集聚为优化县域营商环境提供了比较优势

产业是县域经济发展的重要支撑、与城市经济以工业、商业、服务业等二三产业集聚相比，具城经济则以农业和工业等一二产业为主体。自春秋时期以来，我国县制区划基本未发生改变，基于资源禀赋. 区位条件等方面的差异，县域经济经过长期社会分工与产业发展的积淀，表现出明显的集聚特征与地方特色，并在参与域外经济循环中，显示出显著的规模优势与比较优势。如河北清河县山羊绒加工、福建仙游县红木家具、广西横县茉莉花茶、河北南和县宠物食品、湖南邵东县注塑打火机等均形成了规模化特色化的产业集聚，在国内外市场中占据了份额高地。产业集聚所产生的比较优势对优化县域营商环境具有正向溢出效应，有利于实现专业化分工，降低交易成本，形成“一县一业”的区域化品牌效应，从而有助于吸引外部生产要素流入，进一步扩展产业发展规模，延伸产业链，促进县域经济发展。

3.消费潜力为优化县域营商环境提供了市场需求

我国县域区划共2846个，占全国陆地国土面积的94%，常住人口规模庞大、作为连接广大农村地区和城市的生产和消费空间，县域市场具有较大潜力。用电量作为工业生产与生活电器的引致需求，虽然存在短期内电力消费对经济增长的偏离，但仍与经济增长显示出正相关关系。2012年以来，我国农村用电量呈现出逐步增加的发展态势，排除电价、人口增加、技术进步、能源替代、使用效率等因素，显示出农村强劲的经济增长趋势。随着农村改革的深入推进与脱贫攻坚的开展，我国农村居民收入稳步提高，从2012年的7917元，增长到2022年的20133元，城乡居民可支配收入差距逐渐缩小，收入增加提高了农民的消费能力，扩大了县域消费的市场需求，并随着传统消费项目的升级，进一步拓展了县域市场潜力。

（二）新发展格局下优化县域营商环境的挑战

1.非正规经济活动与权力寻租存在负面干预随着经济发展与城镇化的推进。由于正规经济就业准入的技能、学历门槛较高，农民工和城镇下岗职工难以从正规经济中获得足够的就业岗位，县域地区生产规模小、组织化程度低、以零散就业为主的生产单元在吸纳底层劳动力、促进地区经济发展方面发挥了重要作用。与此同时，非正规部门灰色竞争与权力寻租对正规经济产生的负面干预，作具城营商环境大打折扣，其一非正规经济活动会将出正规部门的经济利润。非正规部门用人成本低、能够自由进出市场，从竞争与违法违规成本上要显著低于正规部门。非正规部门能够通过生产和销售正规企业的仿制品，以较低的价格挤占消费市场，从而获得不公平的竞争优势与经济收益，显著降低正规部门的市场份额与利润收益。其二，非正规经济活动会抑制正规部门发展创新。非正规部门对正规企业产品，技术或服务的复制，抄袭、模仿，在挤占正规部门市场的情况下，使正规部门研发成本回收周期变长，甚至存在难以回收的可能，从而降低正规部门的创新意愿。其三，非正规经济活动会造成正规部门融资约束。非正规部门的灰色竞争在扰乱市场竞争秩序的同时，会对金融机构识别正规部门还款能力与信用等级认定形成干扰，降低金融部门对正规部门市场发展的前景预期，从而提高正规部门获取信贷的抵押条件或不予批准信贷的可能。

2.基础设施建设与市场主体的需求仍有差距

改革开放以来，我国开展了大规模的基础设施建设，县域路网交通、供水供电、人居环境等市政设施与产业配套设施均有较大幅度的改善，为推进县域经济发展以及解决县域地区人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾提供了有益支持。随着经济高质量发展的提出以及“双循环”新发展格局的构建，县域基础设施现状难以满足新形势下市场主体的发展需求，从而不利于新兴市场主体的进入与原住市场主体的规模扩大。其一.传统基础设施与现实需求矛盾突出。县域传统基础设施建设起步较早，随着经济发展与城镇化的推进，早期建设的基础设施与需求现状的矛盾日益突出，如县域马路过窄与车流量增加的矛盾、县域配电网低电压与用电量增加的矛盾、县域物流设施短缺与快递量增加的矛盾等，县域传统基础设施对经济发展的支撑作用后劲不足。与此同时，随着县城常住人口的增长，县域基础设施投入与人口规模不相匹配的问题日益显现，当前，我国县城人均市政公用设施固定资产投资仅相当于地级及以上城市城区的1/2左右。其二，新型基础设施建设显著不足。以数字化、网络化、智能化为特征的新一轮科技革命与产业变革为经济增长创造了新的机会，也为我国新旧动能转换提供了可能。新型基础设施作为数字科技行业发展的必要条件，是新兴经济主体营商区域选择的重要因素。新冠疫情之下数字经济、平台经济优势尽显，数字行业风口进一步对经济主体产生了强大的吸引力，目前我国县域地区新型基础设施建设明显滞后于城市地区，难以满足经济主体的发展需求。

3.高效服务型政府治理模式的转变仍显不足

职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府是党和国家对政府建设提出的目标要求. 政府作为营商环境的主要供给者，与经济主体的关系不是管理与被管理，而是服务与被服务。近年来随着“放管服”改革的持续推进，政府通过简政放权、放管结合、优化服务，为减轻市场主体经济负担、简化办事程序、提高办事效率提供了便利。与此同时，县域政府作为国家治理体系“承上启下”的关键环节，在重塑政府与市场关系、转变政府治理方式、提高政府治理效能的过程中仍然存在不利于优化营商环境的问题存在。其一弹性治理方式的非标准化为市场主体提供了寻租空间。基于具城地缘、人缘血缘等“熟人社会”因素的存在以及非正规经济部门的集聚，相较城市地区政府的标准化治理，县域政府存在更多弹性治理的倾向与可能。在可控范畴内，弹性治理的灵活性对于解决复杂问题能够提供有益帮助，然而更多的情况是，由于缺少行政标准与有效监管，因人而异、因事而异的治理方式为市场主体寻租提供了可能、提高了市场运营成本、扰乱了市场竞争秩序、降低了政府治理权威。其二职能部门缺少协调联动，服务效率难以提高。体现在县域政府横向部门间仍然存在各自数据无法共享、网站系统互不兼容等现象，提高了重复性工作的时间成本。

四、新发展格局下县域营商环境的优化建议

新发展格局下，国内大循环的实现需要构建相对独立的内需与供给体系，促进资源配置方式与经济发展条件的优化调控，在壮大国内市场的同时，充分利用国外市场，为国际大循环创造更大的空间与动力。基于“双循环”格局与县域经济的特殊地位，构建良好的县域营商环境有助于吸引更多市场主体与外部资源投入，激发县域供给市场与消费市场活力，推动国内市场的稳定与开拓，促进国内国际市场有序合作。

（一）强化市场监管与产权保护，规范市场竞争秩序

在政府监管与法律制度完善的地区，通过政府对市场主体及个人、组织在经济活动中可持续性的过程规范与约束，可以减少非正规经济部门依托不道德或违法行为获取的非公平竞争优势，有利于公平正义的实现。一是提升营商环境的法治化水平。严格执行《中华人民共和国商标法》《中华人民共和国专利法》《中华人民共和国发不正当竞争法》等基础性法律制度以及地方专利保护、知识产权保护、著作权保护等条例，加大对企业产权违法行为的打击力度，全面加强产权保护，提高侵权违法成本，稳固正规经济部门产品创新的市场信心。二是加强县域诚信经营体系建设。加大县级政府部门对企业诚信的宣传力度，制定企业诚信考核指标，以年度考核结果对企业进行奖惩，并予以信息公开，规范企业市场经营行为，提升企业信誉度，促进市场良性发展。三是推进县域经济品牌化发展。积极引导县域集群产业品牌与地理标志产品的注册与维护，在保护县域经济主体产品市场的同时，提高县域品牌建设的溢出价值。

（二）补齐县域基础设施短板，加强推进“新基建”

面对县域传统基础设施现状对发展需求存在掣肘，以及新型基础设施建设显著滞后的现状，新发展格局下，县域经济作为国内经济循环的重要组成部分，需要进一步补齐县域基础设施短板。一是推进传统基础设施提档升级。精准识别县域范围内亟需改造或扩建的道路、电网、供水系统等生产性与生活性基础设施，分类规划不同等级现状的传统基础设施提档升级。重点解决农村地区基础设施建设的薄弱环节，满足农业现代化生产与农民美好生活对基础设施的需求。二是加强新型基础设施建设。进一步加大对县域新型基础设施建设的资金投入，以政府财政投入为引导，充分利用DBFO、TOT、BOT、PPP 等多种建设投资模式、鼓励社会资本与政府合作参与新型基础设施建设。正确认识新型基础设施的功能定位，结合县域发展现状，制定新型基础设施建设的路线图与时间表，避免盲目跟风加重财政负担。

（三）塑造“亲”“清”政商关系，推动服务型政府建设

2016年习近平总书记在参加政协十二届四次会议民建、工商联界政协委员联组讨论时提出了“亲”“清”新型政商关系的治国理政方针，“亲”明确了政府的服务态度定位，“清”则强调了政府的廉洁作风定位。在新发展格局下，“亲”“清”新型政商关系对于推进服务型政府建设、优化营商环境仍然具有较强的指导意义。一是提高党政干部的服务与廉洁意识。党政干部作为新型政商关系构建中的关键要素，提高党政干部的服务意识与廉洁意识，明确“可为”与“不可为”清单，才能实现党政干部在坚守底线的同时，为市场主体提供良好服务。二是综合提升县域政府服务水平。提高县域行政服务流程、办理条件、办理周期的标准化与统一化，对于需要灵活处理的特殊情况予以严格监管，避免县域治理的灵活性转变为权力滥用与滋生腐败的可能性。加强县域行政部门间的数据共享与信息交流、统一县域工商准入与行政审批网站系统。明确政府服务职责，以市场需求为导向，尊重市场规律，减少政府对市场活动的直接干预。持续推进县域商事制度改革与“放管服”改革、提高企业设立、项目审批、获取经营许可证、缴纳税费、注销等服务的便捷性，降低制度性交易成本。

来源：东岳论丛

作者：曲海燕

参考文献：略

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