城市更新的政策要求、投融资模式及政策性银行贷款授信条件

城市更新

城市更新政策要求

随着“实施城市更新行动”首次写入我国五年规划，“十四五”时期以及未来一段时间，城市更新的重要性提到了前所未有的高度，相关政策也进入密集出台期。

从全国来看无论是大中城市还是小县城，都有一些成型较早的区域，需要进行整体的城市更新；可以说，城市更新接过了棚户区改造对城市建设的推进功能，即将成为各地未来五年的重点工作、城市新一轮发展的重点模式。

在政策性银行介入后，城市更新项目能够承担的职能与体量也将进一步扩大；在开发性金融的支撑下，大部分具备开发条件与前景的区域，都有希望实现新一轮开发的落地、城市功能的整体提升。

#01

城市更新政策

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2021年以来，中央及部委城市更新政策主要可分为支持类政策和规范类政策两类。主要内容包含以下几个方面：

01 明确“十四五”时期城市更新目标

国家“十四五”规划《纲要》在第二十九章全面提升城市品质中提出，加快转变城市发展方式，统筹城市规划建设管理，实施城市更新行动，推动城市空间结构优化和品质提升；并明确了“十四五”时期城市更新的目标：完成2000年底前建成的21.9万个城镇老旧小区改造，基本完成大城市老旧厂区改造，改造一批大型老旧街区，因地制宜改造一批城中村。

02 老旧小区改造数量明显增加

政府工作报告中提出，“十四五”时期要“实施城市更新行动，完善住房市场体系和住房保障体系，提升城镇化发展质量”。2022年计划新开工改造城镇老旧小区5.3万个，较2020年实际完成量增加约1.3万套。

03 城市更新行动中防止大拆大建

2021年8月，住房和城乡建设部印发《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》（建科〔2021〕63号）：第一，划出城市更新重要底线。要控制大规模拆除，除了违法建筑和经过专业机构鉴定为危房的，不能够大规模、成片、集中地拆除现有建筑，这是对拆除的要求；控制大规模增建，老城区本来就密度高、强度大，要防止加剧城市交通、市政安全等环境承载压力；尊重居民意愿，不大规模异地拆迁，支持就地就近安置，鼓励房屋所有者、使用人参与城市更新，共建共治共享、推动城市更新；控制住房租金涨幅，有些地方大拆大建后，给群众租房带来困难，要降低新市民尤其是低收入困难群体租房的成本。第二，保留城市记忆。不随意移迁拆除已经认定的历史建筑、具有保护价值的老建筑，鼓励采用“绣花功夫”织补、修补、更新，保持老城区的格局和肌理，坚持低影响的更新建设模式，延续城市的历史文脉和特色风貌。第三，稳妥推进城市更新。加强统筹谋划，坚持城市体检评估先行，不增加地方隐性债务，推动由过去单一的“开发方式”转向“经营模式”，探索政府引导、市场运作、公众参与的城市更新可持续模式。

04 要求在城市更新中做好历史文化保护传承工作

做好历史文化保护传承工作，是实施城市更新行动的重要抓手，住房和城乡建设部《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》（建科〔2021〕63号）要求保留城市记忆，稳妥推进改造提升。9月3日印发的《关于在城乡建设中加强历史文化保护传承的意见》（以下简称“《意见》”）对此提出了更高要求：一是划定底线要求。《意见》指出，在城市更新中禁止大拆大建、拆真建假、以假乱真，不破坏地形地貌、不砍老树，不破坏传统风貌，不随意改变或侵占河湖水系，不随意更改老地名。城市更新必须严守这一底线，尽可能留下历史的记忆，留住人民的乡愁。二是要调整工作思路。《意见》要求要按照留拆并举，以保留保护为主的原则，实施城市生态修复和功能完善工程，稳妥推进城市更新。要改变以往“拆改留”的逻辑，由“拆改留”转变为“留改拆”。三是要转变方式方法。城市更新不能继续延用过度房地产化的开发建设方式，要采用绣花织补等微改造方式进行。

05 城市更新全面建设试点阶段

试点城市共21个城市（区），在区域选取方面全面覆盖东中西部城市；在城市能级方面，除一线城市外，也覆盖到二三线城市。在不同区域的重点城市进行试点，将有利于为我国城市更新发展探索出因城施策的有效模式，中国城市更新的未来发展将更加可期。在中央政策的带动下，各地积极响应，加大城市更新力度，政策密集发布。多省市各类条例、实施意见、管理办法、更新导则等文件陆续出台，推动城市更新更加精细化、前瞻性、深入性地发展。

#02

城市更新流程及模式

Urban renewal process and mode

一、城市更新方式

城市更新的实施方式一般包括综合整治、有机更新和拆除重建，三种方式的更新强度和更新内容各有不同。

二、城市更新流程

城市更新流程主要分为申报立项、方案编制、方案批复和项目实施四个环节。

在申报立项环节，主要为城市更新单元规划计划申报，批复后纳入年度更新计划。城市更新单元也是城市更新实施的基本单位，一个城市更新单元可以包括一个或者多个城市更新项目。

在方案编制环节，主要由申报主体委托具有资质的机构编制城市更新项目实施方案。

在方案批复环节，由城市更新主管部门批复实施方案并进行公示。

在项目实施环节，由申报主体进行拆迁后，土地公开出让或协议出让给实施主体，进行最终的项目建设和验收，目前大部分市场化项目申报主体即为实施主体。

项目实施环节是城市更新核心环节，涉及到的拆迁、安置、土地出让都需要大量资金支持，且由于拆迁时间存在较大的不确定性，所以对于实施主体投融资要求较高。

三、城市更新投融资模式

城市更新项目根据“更新程度”的不同，其投融资模式和资金来源也不同。一般而言，综合整治类项目，公益性较强，资金需求较低，主要由政府主导进行实施，其投融资模式包括政府直接投资、政府专项债投资、政府授权国有企业等，资金来源主要为财政拨款、政府专项债等。

拆除重建和有机更新类项目，经营及收益性较明显，资金需求较高，一般根据其经营特性采取政府与社会资本联合或纯市场化运作。对于经营性较强、规划明确、收益回报机制清晰的项目，宜采用市场化模式引入社会资本主导实施。对于公益性要求高、收益回报机制还需要政府补贴、规划调整较复杂的项目，适宜采用政府与社会资本合作的模式，包括PPP、投资人+EPC、地方政府+国企/房企+村集体等方式。

#03

政策性银行城市更新贷款

Policy Bank Urban Renewal Loan

一、授信方案

1、授信主体：**城市更新有限公司（项目的实施主体）

2、贷款品种：固定资产贷款

3、授信用途：如：**片区/地块城市更新项目，其中*亿元用于该项目一级开发阶段，*亿元用于该项目二级开发阶段。

4、担保方式：全部授信由**公司提供连带责任保证担保，在二级开发阶段放款时/项目用地在具备抵押条件时追加项目用地/在建工程抵押。

5、期限：期限*年（宽限期*年），其中二级开发阶段期限*年（宽限期*年）。一般不超过15年。

6、还款方案：还款按以下方案同时执行，按时间孰先原则：

（1）申请人宽限期不还本。运营期第1年还款*亿元，第2年还款*亿元。

（2）进入二级开发销售阶段按照销售回款的*%提取保证金，销售回款进度达到*%时结清银行贷款。

7、封闭管理措施：

（1）借款人须在我行开立唯一销售回款/运营收入监管账户，要求项目销售回款/运营收入全部归集该账户监管，除用于项目合理的成本运营支出外不得挪作他用。

（2）纯销售类项目应按比例提取还款保证金（保证金提取比例不低于下述计算结果：贷款金额/（项目销售收入*70%）），原则上销售回款进度达到70%时应结清贷款。

8、其他要求：

项目退出机制为，若借款人出现无法继续进行二级开发的情形，包括但不限于借款人未能竞得土地使用权、国有土地使用权未能办至借款人名下等，应立即无条件一次性偿还全部融资本息。

二、行业分类

一般情况下，城市更新贷款一级开发阶段行业投向选择“N7990其他土地管理服务”，二级开发阶段行业投向选择“K7090其他房地产业”。

二级开发阶段纳入房地产贷款管理，对于不纳入房地产贷款的项目，建议取得当地监管部门书面同意意见。

N7990其他土地管理服务是指：土地交易服务、土地储备管理及其他未列明的土地管理服务。包括下列其他土地管理服务活动：土地交易服务；土地储备管理服务；土地批后监管服务；土地市场监测与监管服务；土地利用咨询服务；其他土地管理服务。

三、项目公司要求

项目公司营业执照中的经营范围中是否包含建筑物拆除作业、房地产开发经营等方面。

四、上报材料

五、相关要求

1、二级开发阶段：需关注，项目公司自身预计是否能够完成土地款的缴清、房地产开发资质的取得、项目四证的取得等。

2、用途合规性需确保：

（1）融资仅限用于支付拆除重建类城市更新项目拆迁阶段拆迁费用、货币补偿款、临时安置费用、平整费、回迁安置房建设资金、借款利息支出和公共服务设施建设资金，以及后续项目开发建设等合理资金需求，包括置换用于上述用途合规借款的贷款。

（2)融资不得直接或间接用于借款人缴交土地出让金、支付土地购置费用、进行股权投资、进入证券期货市场等，且不得绕道通过信托机构用于土地储备项目。不得用于并购融资。

（3）细节要求：

住建部[2021]63号文件规定的相关要求如下：

一是城市更新单元（片区）或项目内拆除建筑面积不应大于现状总建筑面积的20%。即：拆除面积/总建筑面积＞20%。

二是城市更新单元（片区）或项目内拆建比不应大于2。即：建筑面积（计容面积）/拆除面积＞2。

三是城市更新单元（片区）或项目居民就地、就近安置率不宜低于50%。即查阅会议纪要等政策文件确定。

政策性贷款除了贷款额度、利率定价、担保方式、贷款期限等差异化政策支持，本质上与一般金融机构贷款并无差异，都只能向准公益性或经营性的项目融资，且必须依靠项目本身的现金流偿还。这就要求项目本身应具备稳定的经营性现金流或其他可靠的偿债资金来源，未来经营收入或借款人其他收入应可覆盖贷款本息。

具体的贷款发放审批条件如下表所示：

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