理论丨我国政府采购、招标投标机制的改革创新研究

摘要：社会经济的快速发展带动了政府采购的发展水平，招标投标方式依旧是目前政府采购应用较为广泛的形式。政府招标投标采购是提高公共财政资金使用效益的重要手段，为全面从严治党，节约财政资金，我国先后颁布多项针对政府采购工作的法律法规制度，以从立法层面规范政府采购管理工作。当前我国政府采购的招标投标机制因法律法治体系不完善、政府相关程序不规范、公众法治意识有待提高等因素影响，影响财政使用效率的提升。本文通过简析招标投标机制相关理论概述，明确我国政府采购、招标投标机制的改革发展历程，针对我国政府采购、招标投标机制的发展现状、存在的问题及原因，提出我国政府采购、招标投标机制的改革创新策略，以立足宏观政策，优化完善政府采购管理流程，提升政府招标投标采购工作效率，有效规避因政府采购而带来的财务风险。

一、简析招标投标机制相关理论概述

招标投标是由交易活动的发起方在一定范围内公布标的特征和部分交易条件，按照依法确定的规则和程序，对多个响应方提交的报价及方案进行评审，择优选择交易主体并确定全部交易条件的一种交易方式。招标投标机制具有竞争性、规范性、程序性以及一次性特征，是因为招标投标活动涉及多方参与主体，为谋求更大利益，使招标投标活动的参与方形成了一定的市场竞争，但在法律法规下，招标投标双方需要通过规范要约和承诺，确立双方权利、义务和责任，规范订立合同的交易方式，确保整个招标投标活动符合规范程序。招标投标机制的完善不仅能够有效规范相关主体行为，推动招标投标活动开展的规范性与有序性，维持良好的市场竞争秩序，建立健全现代市场经济体系，还能有效维护相关主体合法权益，严厉打击贪污腐败，完善整个社会的监督制约机制。

二、我国政府采购、招标投标机制的改革发展历程

政府采购是指各级政府为了开展日常政务活动或为公众提供服务，在财政监督下，以法定的方式、方法和程序，通过公开招标、公平竞争的形式，由财政部门直接向供应商付款的方式，为政府部门购买货物、工程和劳务的行为。政府采购具有市场竞争机制与财政支出管理的复合特点，既能为区域资源配置和财政政策运用发挥指导性作用，又能通过竞争机制激活市场，还能为大众提供良好服务。

据财政部数据显示，2020年全国政府采购规模为36970.6亿元，占全国财政支出和GDP的比重分别为10.2%和3.6%，政府采购政策功能作用日益凸显。

自改革开放以来，我国市场经济体制得到了深化改革与规范完善，招标投标机制的改革发展大体可分为以下四个阶段。第一，从改革开放初期到市场经济体制改革目标的确立阶段，受计划经济体制影响，招标投标活动备受阻碍。自80年代中期，招标投标制度进入初步探索阶段。第二，我国经济体制改革目标的确立以及《招标投标法》的颁布，使国家重视规范政府采购行为，并建立和实行政府采购制度，颁布《政府采购管理暂行办法》等部门规章，推动招标投标机制进入快速发展阶段。第三，随着招标投标在各行业领域的广泛应用，为谋求更大利益，不严格遵守招标投标法律制度的现象普遍，严重违反招标投标原则，促使《招标投标法》的颁布与施行，标志着我国招标投标制度进入新的发展阶段。第四，随着招标投标制度的不断完善，在《招标投标法》和《政府采购法》的基础上，《招标投标法实施条例》《政府采购法实施条例》作为配套行政法规被颁布，进一步补充完善了招标投标制度，规范了我国政府采购的招标投标行为。

三、我国政府采购、招标投标机制的发展现状

1.法律体系层面

我国招标投标法律体系的构建经历了初步探索到初步建立的动态完善过程，现已得到了相应的健全与完善。根据法律体系内容的相关性划分为招标采购专业法律规范和相关法律规范，其中招标采购专业法律规范在现行国家法律制度中，是以《招标投标法》和《政府采购法》为主，以《招标公告发布暂行办法》等相关条例为辅助的层次分明的法律体系，而相关法律规范是基于招标采购的市场交易行为，需要遵循《合同法》《价格法》《担保法》等法律规范。在国家现行法律制度层面，1999年颁布、2000年正式施行的《招标投标法》是招投标领域的基本法律2011年公布、2012年施行的《招标投标法实施条例》是《招标投标法》的配套行政法规，具体细化了《招标投标法》的相关规定，进一步增强了招标投标制度的可操作性，其效力层级高于部门规章及地方性法规。

2.监督体系层面

随着法治体系的逐渐完善，我国建立了招标投标部门联席会议制度，严格按照监督和管理分离的要求，创新政府采购招标投标监管方式，以规范招标投标市场。第一，当事人监督是指利用直接参与招标投标全过程并且有最直接利益关系的当事人，发挥当事人积极态度，实现对招标投标活动的监督。第二，社会监督是指通过社会组织和公民自发性组成的，对参与招标投标活动相关各方行为合法性的监督，具有灵活广泛性，有助于促进监督机制的运行。第三，行政监督是指通过行政机关对招标投标活动的监督，依法完成各类文件审核，维护招标投标市场秩序。第四，行业自律是指招标投标协会严格按照《招标投标法实施条例》规定，加强行业自律和服务，避免违法违规行为。第五，司法监督是指国家司法机关对招标投标活动的监督，依法追究职务犯罪行为及相关人员刑事责任。

3.电子招标投标

在社会经济与信息科学技术的快速发展背景下，招标采购方式与互联网技术的融合更加紧密，电子招标凭借市场信息公开共享等优势得到了广泛应用。电子招标是以电子信息为载体的招标投标形式，拥有交易平台、公共服务平台和行政监督平台三个平台，构成了功能互补、互联互通的电子招标投标系统框架，实现了招标投标市场信息的集中动态展示与共享，能够发挥社会公众监督职能，规范招标投标监督体制，促进市场主体诚信自律，维护招标投标市场秩序。2013年《电子招标投标办法》及其技术规范的颁布，推动电子招标投标进入快速发展阶段，促使招标投标市场朝着健康方向持续发展。2020年《国家发展改革委办公厅关于积极应对疫情创新做好招投标工作保障经济平稳运行的通知》提出尽快在各行业领域全面推广电子招投标，为招标投标机制改革创新指明了方向。

四、我国政府采购、招标投标机制存在的问题及原因

1.法律层面，法治体系不完善

当前我国政府采购招标投标管理主要依赖《招标投标法》《政府采购法》规范招标投标活动，但《招标投标法》与《政府采购法》之间属于平行立法模式，两者在法律体系上存在并存现象，极易导致同一事项在不同立法中存在不同的权、责、利划分与归属，影响招标投标行为的规范开展。另外，在政府采购过程中，因不同地区的社会经济发展状况与政策落实情况存在较大差异，各地方可以立足宏观政策与当地实际而制定地方性招标投标规章制度，但部分地方性规章制度的逻辑严谨性不足，不仅会产生地方性法规与基本法律之间的冲突现象，还会在具体实施过程中引发案件纠纷，导致地方政府的招标投标管理混乱。

2.政府层面，相关程序不规范

政府采购招标投标活动具有复杂性，受专业知识、认识水平、职业素养等因素影响和制约，导致政府在落实采购招标投标相关制度方面较为滞后，不仅缺乏行之有效的管理制度，还会导致招标投标流程混乱，影响招标投标公正性。一方面，部分地方政府为提高自身政绩，违背国家宏观政策与指示精神，在政府采购招标投标中存在地方保护主义，通过办理投标许可证、巨额保证金等方式阻止外地企业入驻，不仅违背招标投标的公开公正性原则，还会阻碍市场经济发展。另一方面，政府对招标投标全过程的监管不力，对违法违规行为的惩处不重，导致寻租行为、围标串标等违法违规行为屡禁不止，影响招标投标活动的有序开展。

3.社会层面，法治意识有待提高

首先，政府采购招标人员的专业能力与职业素养有待提高，其在招标工作中忽视项目内容的广泛性，缺乏专业认知，无法科学评判投标企业的产品质量，进而影响政府采购招标投标质量。其次，由于政府招标投标程序不规范，对投标企业的资质审查存在漏洞，致使部分低质量企业通过购买相关等级证书、提高银行授信额度等弄虚作假行为参与投标，不仅会增加评标工作量，还会降低政府采购质量，加大项目推进风险。最后，随着国家法制体系的不断完善，社会公民的法治意识虽有一定程度提升，但部分公民依旧无法正确认识自身的监督职能，不能积极参与招标投标监督，也会弱化政府采购招标投标社会层面的监督成效。

五、我国政府采购、招标投标机制的改革创新策略

1.完善招标投标法律体系

自改革开放以来，我国招标投标机制得到了优化完善，尤其是《招标投标法》《政府采购法》《招标投标法实施条例》《政府采购法实施条例》等相关政策的颁布，建立了较为完善的招标投标法律体系，规范了政府采购招标投标行为。在市场经济体制深化改革背景下，各行业领域的市场竞争压力剧增，外加现有的招标投标政策已无法满足新形势发展需求，导致在政府采购招标投标过程中的违法违规行为较多，这就需要国家和政府站在全局高度，完善招标投标法律体系。

一方面，国家和政府要深入基层，统筹把控现行法律体系在政府采购招标投标过程中的应用漏洞，并能立足全面深化改革背景，在现行法律体系的基础上，进一步出台补充性条款与配套性政策，以增强基本法律的可行性与可操作性，为规范政府采购招标投标市场秩序、有效打击招标投标中的违法违规行为提供可靠的法律支撑。另一方面，政府要紧跟国际先进水平，正确把握政府采购发展趋势，从立项报建开始完善招标信息公布制度，进而健全招标投标法律体系。

2.创新招标投标运行机制

当前我国社会经济进入高质量发展阶段，招标投标制度作为市场经济体制的重要组成部分，政府要重视招标投标制度的创新完善，并能辩证认知招标投标交易的错综复杂性，进而紧跟市场发展趋势，采用现代化管理理念，创新招标投标运行机制，以积极应对经济快速发展与深化改革背景下的新形势、新任务和新要求，推动参与政府采购招标投标的相关主体严格规范和约束自身交易行为。

第一，政府要基于委托代理理论完善招标代理制度，明确招标机构与招标人之间的委托代理关系，加强招标代理机构的准入与退出机制建设，同时通过量化考核招标代理机构与从业人员的资质以及建立招标代理激励机制的形式，提高招标代理机构的积极性与合规性。第二，政府要积极发挥市场主体的运行机制作用，逐步取消政府审批认定企业资质资格的方式，以免影响招标投标市场的公平竞争，进而完善政府采购招标投标机制。第三，政府要建立专家评审机制，实施评标定标分离，并公开评标专家库、专家名单与评审结果，以提高评标质量。

3.规范招标投标活动流程

政府采购活动具有极强的专业性、全面性和复杂性，为切实规范政府采购招标投标行为，有效防范违法违规行为的发生，政府要积极转变传统滞后的管理理念，正确采用精细化管理模式，既要从完善资格预审的评审制度入手，有效扩大投标人范围，以发挥市场竞争机制的促进作用，实现政府采购效益最大化，又要结合新时期的新政策与新要求，规范编制招标文件，并改进完善评标方法，最大限度弱化人为因素对评标活动的主观影响，确保评标结果的科学有效性。

首先，政府要根据招标项目条件，结合实际选定评标方法，推行综合评估法，实现对企业的全方位测评，以快速筛选不符合资质的企业，减轻评标专家工作量。其次，政府在编制招标文件过程中要遵守公开、公正、公平的招标投标原则，推行问责机制，经由多级审核和复核之后再进行开标唱标，确保责任落实到个人，以严格把关招标投标各环节。最后，政府在评标过程中要结合实际情况灵活选择综合评估法、最低价评标法等具体方式，有效防控招标投标风险。

4.健全招标投标管理制度

在社会经济快速发展以及法治体系日益完善的新时期，面临新的历史发展机遇与挑战，政府要紧跟相关法律法规制度，健全招标投标管理制度，创新监管方式，加强对采购招标投标全过程的监督和管理，有效规范和防范各项风险。同时，政府还要紧跟信息化时代步伐，进一步优化完善电子招标管理流程，规范电子采购活动，以形成完整的采购管理平台，通过运用科学方法、现代思想和先进技术实现对政府采购电子招标投标全过程监管，推动电子招投标发展。

另外，政府在依据各项细化完善管理制度开展招标投标活动时，既要落实相关部门监管责任，又要发挥审计部门的监督作用，通过加强对招标投标全过程的监督，有效避免重复建设的资源浪费现象。同时，政府监察部门和行政主管部门要针对招标投标过程中存在的违法违规行为进行严厉处罚，尤其是针对围标串标等行为，政府要及时借助媒体网络向全社会公开，以肃清政府采购招标投标过程中的不良现象，实现招标投标管理的过程透明化、结果有效化。

5.做好法制宣传教育工作

政府采购招标投标管理内容繁杂，为切实增强政府采购效能，规范招标投标行为，有效维护各方主体合法权益，政府既要做好参与政府采购招标人员的培训工作，确保其明确自身的岗位职责与权、责、利之间的关系，又要做好参与政府采购投标人员的法制宣传工作，提高参与投标整体队伍的专业化水准，还要做好面向社会公众的法制宣传教育工作，帮助公众明确自身的监督职能，并形成全覆盖的监督体系，实现政府采购招标投标全过程的监督，避免腐败现象的发生。

第一，政府要定期开展采购招标人员的专业知识培训工作，提高其理论知识水平与职业素养，确保其能够严格按照《招标投标法》《政府采购法》等相关法律法规制度开展工作。第二，政府要在开展采购招标之前，有针对性的完成投标企业的基本法制宣传，强化其专业素养，确保其规范和约束自身行为，从根本上杜绝违法违规行为。第三，政府要利用线上线下多元渠道，通过公示招标投标进展流程以及相关法律知识普及，发挥社会监督职能，规范招标投标流程。

来源：现代商贸工业

作者：贾丽颖

参考文献：略

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