当地方政府破产时

作者：Daniel DiSalvo（曼哈顿研究所高级研究员）

来源：CityJournal

想象一下，在下一个十年的某个时刻，伊利诺伊州州长和芝加哥市长召开联合新闻发布会，宣布州和市无法支付账单：学校关闭，犯罪率上升，垃圾无人清理，公共雇员抗议削减工作和养老金，一片混乱。联邦政府应该采取什么措施数？耶鲁大学法学院教授David Schleicher在他的新书中以这个情景和问题为开篇：在回顾过去联邦对州和地方财政困境的回应时，他发现联邦政府层面的应对政策包括了紧缩、违约和救助。

当美国州或城市遭遇财政悬崖这类复杂且罕见的事件时，联邦政策制定者希望实现三个目标：防止主要的宏观经济收缩，维护债券市场，使各州和城市能够继续借款和建设基础设施，并防止各州和城市在未来预算决策中做出不负责任的举动。

然而，Schleicher指出，国家政府只能实现这三个目标中的两个。解决财政危机就像是重新装修你的家：你希望它快速、便宜且质量好——但如果快速且便宜，那么质量就不会很好；如果它质量好且快速，那么价格就不会便宜；以此类推。这就是Schleicher所说的美国联邦制度中财政困境的“三难”选择。

考虑一下伊利诺伊州和芝加哥市假设性破产的三种可能反应。一些联邦官员会辩称，紧缩不是答案。裁去数百名公共雇员并削减公共服务将会使州经济崩溃，随着犯罪率上升，人们将遭受痛苦；课堂上的师生比例将激增；医疗资源变得更加稀缺，无家可归者数量将上升。在这样的环境下提高税收将导致个人和企业逃离该州。简而言之：紧缩的经济代价太高。

其他联邦官员，主要是那些来自其他州的民选官员，会认为他们代表的纳税人不应该为别人的挥霍买单。如果联邦政府救助伊利诺伊州和芝加哥，那么其他州和地方政府肯定也会不负责任地花钱，一旦出现问题就期待联邦政府来解救。联邦政府不应鼓励道德风险。

还有其他联邦官员会说，违约不是解决办法，因为国家的大部分基础设施——道路、下水道、火车、公共汽车等等，都是由州和地方政府建造和维护的。要做到这一点，他们需要通过发行债券来借钱。违约不仅会使伊利诺伊州和芝加哥无法获得债券市场的资金，也会增加全国其他州和城市的借款成本。州和地方政府的基础设施支出的减少将会减缓全国经济增长。

这个例子表明，无论紧缩、违约还是救助，都存在强力的反对意见，简言之，州和地方财政危机所有的政策应对都不好。

联邦政策制定者如何权衡这些选项？Schleicher研究了有限的几个案例。当汉密尔顿计划让联邦政府承担各州独立战争的债务时，实际上是为一些财政困难的州政府提供联邦救助计划。但当19世纪末地方政府因发行债券建设铁路而面临债务危机时，联邦政府选择了紧缩政策。

转向更近期的例子，Schleicher分析了大萧条时期设立的联邦破产法第九章地方政府破产，以及20世纪70年代纽约市和90年代华盛顿特区发生财政危机时采取破产之外的应对措施；21世纪，加利福尼亚和底特律的主要城市发生破产，还有波多黎各的独特案例。在这个问题上，联邦政府采取了不同的应对方式，经常采用紧缩、违约和救助的策略组合。最后，联邦政府对新冠大流行的反应，是无论各州财政状况如何，对所有州和城市进行大规模救助。然而，应该注意的是，尽管《关怀法案》禁止各州用这笔钱偿还债务或填补预算漏洞，美联储的市政流动性便利工具（MLF）也同样严格，但“美国救助计划”更像是一种传统的救助计划。

Schleicher提出了一套深思熟虑的政策建议。他认为，国会应该在联邦破产法第九章关于地方政府破产中加入规定，将纽约市和波多黎各发行的“剥离税收”债券视为“可撤销交易”。波多黎各使用这些债券只是为了在数年内防止破产，而纽约市则使用它们来提供流动性，以便实施各种改革。第二种方法要好得多。

事实上，国会和法院应该改革联邦破产法第九章，“允许并鼓励各州将多个重叠的政府机构放在一个案件中”，他指出法院可以考虑对服务公民的重叠政府机构进行调整，在公民之间分摊痛苦。这将类似于国会处理波多黎各债务危机的方式：它指派一名法官处理所有由地方政府、公共机构和联邦政府引起的破产案件。这样的改革将防止底特律式的情况——在那里，警察和消防部门作为市政府的一部分而被削减，而学校服务则保持不变，因为它们由一个单独的学区管理，尽管所有的服务都是提供给同样的公民。

Schleicher还建议各州“改革其宪法中的债务限制，纳入养老金资金不足”，并“废除对养老金最激进的宪法保护”。这样的改革将清楚地表明，养老金不足是一种形式的债务，对政府雇主来说，这是一种不可避免的未来负债。改革还将有助于厘清在政府破产的情况下资金获得的排位次序（一般债券持有人是否优于养老金受益人？底特律和罗德岛的法院给出了相反的结论）。另外，摒弃对养老金的过度保护措施，比如禁止削减雇员养老金福利的“加利福尼亚规则”（California Rule），将为各州做出明智的变革扫清道路。但公共雇员工会将会激烈地反对这些提议。

尽管如此，Schleicher的书充满了对专家和政策制定者有用的真知灼见，他将涉及预算、会计和法律专业术语的复杂危机变得生动易懂，提供了概念性工具，帮助政策制定者了解他们的选择，并帮助专家沟通相关且不可避免的权衡。

*译文不代表本机构观点