行政调解贯穿行政复议受理到审理全过程，不失为实质化解行政争议的好路径

2023年 6月25日，全国人大常委会法制工作委员会举行记者会，发言人臧铁伟介绍，十四届全国人大常委会第三次会议将对行政复议法修订草案进行第二次审议。

根据各方面意见，提请本次常委会会议审议的草案二次审议稿拟作主要修改：发挥调解在行政复议中的作用，将调解有关内容移至总则中规定，明确调解向前延伸至行政复议案件审理前。

将行政调解贯穿行政复议受理到审理全过程，这一路径选择不失为实质化解行政争议的重要路径，值得期许。

我们知道，在行政复议、行政诉讼中，原则上是不适用调解的，因为行政机关的行政权力来自法律赋予的国家公权力，既是行政机关的权力，也是其自身的职责，行政机关不能随意处分，也就不能进行调解。于是，1989年行政诉讼法有第五十条“人民法院审理行政案件，不适用调解”的规定，其后的行政复议法也作了类似规定。

2007年的《行政复议法实施条例》第五十条 有下列情形之一的，行政复议机关可以按照自愿、合法的原则进行调解：

（一）公民、法人或者其他组织对行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权作出的具体行政行为不服申请行政复议的；

（二）当事人之间的行政赔偿或者行政补偿纠纷。

当事人经调解达成协议的，行政复议机关应当制作行政复议调解书。调解书应当载明行政复议请求、事实、理由和调解结果，并加盖行政复议机关印章。行政复议调解书经双方当事人签字，即具有法律效力。

调解未达成协议或者调解书生效前一方反悔的，行政复议机关应当及时作出行政复议决定。

自此，首开行政复议调解先河。

2015年5月1日修正后实施的行政诉讼法第六十条规定：“人民法院审理行政案件，不适用调解。但是，行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解。”

事实上，尽管其前法律明文禁止调解，但司法实践中通过调解，让原告撤诉的案件大量存在，也就是说行政调解事实上并不少见。

随着经济社会的快速发展和人民群众依法维权意识的不断提高，行政争议的数量呈现上升趋势，争议多元化和复杂化程度也越来越高。行政争议的实质性化解，对于维护人民群众合法权益、推动依法行政和法治政府建设、助力社会和谐具有重要意义。在行政案件，行政机关面临较大败诉风险时，通过行政调解，实质化解行政争议。

具体而言，适用调解的案件必须满足两个前提条件。

第一，当事人自愿。在行政法律关系中，行政机关和行政相对人是管理与被管理的关系。但在行政诉讼关系中，双方在法律上是平等的。调解发生在诉讼过程中，必须确保双方自愿平等，尤其是原告自愿，才不致将矫正后的双方法律上的平等关系扭曲还原为事实上的不平等关系而损害原告的合法权益。法院或行政机关不能强迫原告违背自己的真实意愿进行调解，即经调解后原告的撤诉必须是出于其真实意思。作为被告的行政机关尤其应当注意这一点，切不可动辄对原告施压以损害其权益。

第二，行政机关有处分权。处分权是调解的基础。行政行为可以分为羁束行政和裁量行政。对于羁束行政而言，行政机关无权处分自己的职权，但对于裁量行政，法律却赋予了行政机关一定的自由裁量空间。在法律赋予的裁量空间内，行政机关有一定的处分权，其自由裁量之范围决定了调解之范围。这一条件要求行政机关即使在调解中也必须坚守职责，不能作出无底线让步[ 江必新主编：《新行政诉讼法专题讲座》，中国法制出版社2015年1月出版，第226页。]。

调解成功不仅实现了案结事了，也实质化解行政争议。

在行政复议法修订中，将行政调解置于总则部分，贯穿于行政复议案件从受理到审理的全过程，有利于行政复议机关和人员正确把握行政复议的立法目的，有利于实质化解行政争议。

2023年6月25日星期日