最高院：调整土地出让合同违约金标准的限制

案例要旨：

土地出让合同违约金标准的规定,系针对国有土地交易市场做出的政策性规定,其目的不仅在于弥补损失,更在于通过发挥违约金的惩罚性功能加强土地市场调控,提高土地利用效率,保证国家及时取得土地收益并投入国家建设。故上述规定体现在土地出让合同中,不属于双方能够任意协商达成的条款,在不存在违反法律、行政法规强制性规定的情形下,原则上不宜以私法判决的方式否定其效力,亦不宜依职权作出相应调整。

案例名称：

成都市龙泉驿区规划和自然资源局与四川承基房地产开发有限公司合同纠纷案；案号：最高人民法院（2022）最高法民再313号。

简要事实：

1.2000年9月26日，成都市龙泉驿区国土局与案外人夏友根签订了《出让合同》约定，甲方出让给乙方面积为8283.3平方米土地。

2.2006年10月8日，案外人夏友根与案外人廖玉兰签订《作价入股协议》，约定，双方就组建承基公司，夏友根自愿将已取得的国有土地使用权作为组建公司股份。

3.2018年3月30日，龙泉驿区国土局与承基公司签订《变更协议》，双方约定就原出让合同作出相应变更。承基公司同意按照规定补缴土地出让价款29260834元。如果承基公司不能按期支付土地出让价款的，自滞纳之日起，每日按迟延支付款项的1‰向甲方缴纳滞纳金。

4.《变更协议》签订后，承基公司未按照协议约定时间缴纳土地出让价款，龙泉驿区规划局先后于2018年3月3日、2018年5月31日、2018年8月3日、2018年12月6日、2019年2月2日向承基公司发出六份《成都市龙泉驿区国土资源局关于催缴土地出让价款的通知》，向承基公司催缴土地出让价款及滞纳金，承基公司委托工作人员余翔海分别于2018年4月4日、2018年6月1日、2018年8月6日、2018年10月15日、2018年12月11日、2019年2月21日领取并签收上述文件。2018年9月30日向其支付5000000元土地出让价款。

龙泉驿区规划局向一审法院起诉请求：1.判令承基公司向龙泉驿区规划局支付补缴的土地出让价款本金24260834元及滞纳金，滞纳金以欠付的款项为基数按每日1‰计算至实际还清之日止（截至到2019年7月12日,滞纳金暂计算为8178406元,以上金额暂共计为32439240元）；2.判令承基公司承担本案诉讼费、保全费等实现债权的费用。

法院裁判理由：

一审法院认为，承基公司在本案中对其应向龙泉驿区规划局支付补缴的土地出让价款本金24260834元不持异议，一审法院依法予以确认。本案的争议焦点为：承基公司抗辩要求调减龙泉驿区规划局诉请的土地出让金的滞纳金标准的主张是否成立。

根据2018年3月30日签订的《变更协议》约定，承基公司应于签订之日起6个月（2018年9月30日）内分三期向指定的银行和账户缴纳全部土地出让价款，但承基公司仅在2018年9月30日支付5000000元土地出让价款，未依约支付其余土出让价款,因此龙泉驿区规划局诉请判令承基公司承担土地出让价款滞纳金的主张，符合双方合同约定及法律规定，一审法院依法予以确认。

对于合同约定的“每日按迟延支付款项的1‰向甲方缴纳滞纳金”标准，一审法院认为，根据《合同法》第一百一十四条笫二款规定:“……约定的违约金过分高于造成的损失的，当事人可以请求人民法院或者仲裁机构予以适当减少”。最高人民法院《关于适用<中华人民共和国合同法>若干问题的解释（二）》第二十九条：“当事人主张约定的违约金过高请求予以适当减少的，人民法院应当以实际损失为基础，兼顾合同的履行情况、当事人的过错程度以及预期利益等综合因素，根据公平原则和诚实信用原则予以衡量，并作出裁决;当事人约定的违约金超过造成损失的百分之三十的，一般可以认定为《合同法》第一百一十四条第二款规定的‘过分高于造成的损失’”的规定，对违约金是否过高的审查，应结合当事人合同履行情况、违约的主观过错程度、违约给对方造成损失的情况等进行综合评判。

结合本案具体事实,尤其是案涉土地出让金补交金额的确定时间等因素综合考量，一审法院酌情将承基公司应承担的土地出让价款滞纳金标准调减至每日按迟延万分之二计算。根据本案查明的应付款约定内容及已付款事实，承基公司应承担的滞纳金应为：以5852167元为基数，按照每日万分之二的标准从2018年6月1日起计算至2018年7月30日止；以14630417元为基数，按照每日万分之二的标准从2018年7月31日起计算至2018年9月30日止；以24260834元为基数,按照每日万分之二的标准从2018年10月1日起计算至实际付清之日止。

四川省成都市中级人民法院判决：承基公司向龙泉驿区规划局支付补缴土地出让价款本金24260834元，并按照每日万分之二的标准向龙泉驿区规划局支付滞纳金。

龙泉驿区规划局不服一审判决，向四川省高级人民法院提起上诉。

四川省高级人民法院认为，本案争议焦点为：关于违约金应否调减问题。本案中，因承基公司未按约补缴土地出让价款29260834元给龙泉驿区规划局造成资金占用利息损失，此外，龙泉驿区规划局并未举证证明还存在其他实际损失。根据法律关于“当事人约定的违约金超过造成损失的百分之三十的，一般可以认定为《合同法》第一百一十四条第二款规定的‘过分高于造成的损失’”。本案中，双方合同约定如承基公司不能按期支付土地出让价款，自滞纳之日起，每日按迟延支付款项的1‰向龙泉驿区规项局缴纳滞纳金。根据该约定计算，约定的违约金已过分高于造成的损失，故一审法院依法予以调减并无不当。

龙泉驿区规划局以《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发〔2000〕100号）为由，主张应以该通知规定为依据，不应调减。根据该通知规定，要求土地出让合同应约定对土地使用者不按时足额土地出让收入的，按日加收违约金额1‰的违约金。该规定表明系规范签订土地出让合同应约定的违约金内容，但并未排除《合同法》第一百一十四条，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国合同法>若干问题的解释（二）》第二十九条关于调减违约金的规定，故龙泉驿区规划局以上述规定为由主张不应调减缺乏依据。

根据上述法律规定，法院在调整违约金时应当兼顾合同的履行情况、当事人的过错程度以及预期利益等综合因素，根据公平原则和诚实信用原则予以衡量，并作出裁决。本案中，一审法院根据上述规定，在调减时结合本案双方履行合同的情况、违约的主观过错程度、违约给龙泉驿区规划局造成损失的情况等综合因素，充分考虑了龙泉驿区规划局对土地出让金补交金额的确定时间因素，酌情将承基公司应承担的土地出让价款滞纳金标准调减至每日按迟延支付款项的万分之二计算并无不当，一审判决对滞纳金的调减既体现了违约金的补偿性，同时，又体现了违约金的惩罚性，符合法律规定，二审法院予以维持。

二审法院判决：驳回上诉，维持原判。

龙泉驿区规划局不服二审判决，向最高人民法院申请再审。

最高人民法院再审认为，本案再审的争议焦点为：《变更协议》约定的日千分之一违约金是否应予调整。

第一，龙泉驿区规划局与承基公司作为甲、乙双方签订的《变更协议》，系对《国有土地使用权出让合同》进行的补充和调整，《变更协议》中关于“如果乙方不能按期支付土地出让价款的，自滞纳之日起，每日按迟延支付款项的1‰向甲方缴纳滞纳金”的约定,属双方当事人真实意思表示，未违反法律规定，且承基公司对此也并未提出异议，因此对合同双方均具有约束力，双方均应遵照执行。

第二，承基公司逾期未缴清土地出让金的行为构成违约。根据《变更协议》约定，承基公司应按照补缴土地出让价款29260834元，该款项分别于2018年5月30日前缴纳5852167元，2018年7月30日前缴纳8778250元，2018年9月30日前缴纳14630417元。承基公司在《变更协议》签订后未按照协议约定时间缴纳土地出让价款，龙泉驿区规划局先后六次向承基公司发出六份《成都市龙泉驿区国土资源局关于催缴土地出让价款的通知》。2018年9月28日，承基公司向龙泉驿区规划局发出《关于延期缴纳土地增容费的申请》，2019年3月26日，承基公司向龙泉驿区规划局发出《君悦中央一期土地增容费展期申请与缴款计划》，说明承基公司知道其行为已构成违约，因自身资金流转问题申请对其应补缴款项进行延期缴纳。除龙泉驿区规划局在原审中自认承基公司曾于2018年9月30日向其支付5000000元土地出让价款外，承基公司未缴纳剩余土地出让金，已构成违约。

第三，本案违约金所涉欠款既是地方财政收入来源，也是龙泉驿区规划局贯彻中央行政机关的行政意志，事关公共利益，人民法院应当谨慎调整行使违约金的裁量权。虽然《合同法》第一百一十四条规定,违约金过分高于损失的,当事人可以请求调整，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释(二)》第二十九条规定,当事人主张违约金过高时,人民法院应以实际损失为基础,兼顾合同履行情况、当事人过错程度以及预期利益等综合因素,根据公平原则和诚信原则予以衡量，但是土地使用权出让合同带有一定的行政因素，相较于普通的民事合同具有其特殊性。

况且，违约金兼具损失填补功能和惩罚功能，是否调整违约金还应考量具体合同类型及对方当事人的履行情况。《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》(国办发〔2006〕100号)第七条及《国有土地使用权出让收支管理办法》第三十四条均明确规定，在国有土地使用权人不按土地出让合同、划拨用地批准文件等规定及时足额缴纳土地出让收入的,应当按日加收违约金额1‰的违约金。

上述规范性文件中关于土地出让合同违约金标准的规定,系针对国有土地交易市场做出的政策性规定,其目的不仅在于弥补损失,更在于通过发挥违约金的惩罚性功能加强土地市场调控,提高土地利用效率,保证国家及时取得土地收益并投入国家建设。

故上述规定体现在土地出让合同中,不属于双方能够任意协商达成的条款,在不存在违反法律、行政法规强制性规定的情形下,原则上不宜以私法判决的方式否定其效力,亦不宜依职权作出相应调整。

本案中，承基公司作为房地产公司在签订《变更协议》时应对协议内容有明确清晰的认知，一旦签署，对双方均具有约束力，同时龙泉驿区规划局已依约完成了合同约定的土地出让义务。因此,对《变更协议》中违约金条款的约定,除非有充足且正当理由,一般不应予以调整。

综上所述，承基公司主张调减违约金事由不能成立，龙泉驿区规划局不存在违约，其主张按照每日1‰支付违约金的请求，符合国家相关规定及双方合同约定，依法应予支持。

最高人民法院判决：撤销一二审判决，承基公司向成都市龙泉驿区规划和自然资源局支付补缴土地出让价款本金24260834元，并按照每日千分之一的的标准向成都市龙泉驿区规划和自然资源局支付滞纳金。