医托治理，有法可依——医托治理的法律依据

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医托治理有法可依

胡晓翔

江苏省卫生法学会副会长

“医托”这种丑恶的社会现象，在全国各个城市的大型医院周边甚至医院诊疗场所里普遍存在，历经治理，但“疗效欠佳。凡论及医托问题，各界基本一致的看法是“无法可依”，因此，要想有所作为，就必须进一步针对性地立法规范。如此认识，是值得商榷的。笔者以为，针对“医托”现象，已经有比较完备的法律规范，我们是有法未依，而不是无法可依。在现行有效的规范之外再搞什么地方立法，是浪费立法资源，且，重床叠屋的法规容易自乱阵脚。

一、关于医托治理的法律依据：

Ａ．卫医发[1998]第２９号《卫生部 公安部关于清理整顿非法医疗机构、严厉打击“医托”违法活动的通知》。

卫生部、公安部1998年对此问题就已经联合发文加以规范和安排，文件要求：“各地公安机关要积极配合卫生行政部门，整治医疗机构周边的治安秩序，重点打击‘医托’违法活动。对查获的充当‘医托’行骗的违法人员，根据《治安管理处罚条例》第１９条和第２３条规定，由公安机关予以治安处罚。”

Ｂ．卫监督发[2005]386号《卫生部、公安部、国家工商行政管理总局、国家中医药管理局关于开展严厉打击“号贩子”、“医托”专项执法行动的通知》。

该文的第三点重申了职责：“各级公安机关要大力整治医疗机构周边的治安秩序，指导医疗机构保卫部门加强内部管理，维护好医疗秩序。对……充当‘医托’行骗和其他扰乱医疗机构正常医疗秩序的行为，要依法予以查处；构成犯罪的，依法追究刑事责任。对……‘医托’活动频繁的医疗机构，公安机关可根据需要设置警务工作室，依法打击处理扰乱医疗秩序的违法犯罪活动。”

Ｃ．《治安管理处罚条例》。

第19条 有下列扰乱公共秩序行为之一，尚不够刑事处罚的，处15日以下拘留、200元以下罚款或者警告：

（一）扰乱机关、团体、事业单位的秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的；

第23条 有下列侵犯公私财物行为之一，尚不够刑事处罚的，处15日以下拘留或者警告，可以单处或者并处200元以下罚款：

（一）偷窃、骗取、抢夺少量公私财物的；

Ｄ．《治安管理处罚法》（２００６年３月１日施行）

第２３条有下列行为之一的，处警告或者２００元以下罚款；情节较重的，处５日以上１０日以下拘留，可以并处５００元以下罚款：

（一） 扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、

营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的；

第４９条盗窃、诈骗、哄抢、抢夺、敲诈勒索或者故意损毁公私 财物的，处５日以上１０日以下拘留，可以并处５００元以下罚款； 情节较重的，处１０日以上１５日以下拘留，可以并 处１０００元以下罚款。

二、有关职能部门的分工：

上述文件和法律的规范，已经给各个有关部门授予了权力和明确了责任、分工。

（一） 针对非法行医（没有医师资质的人从事诊疗行为）行为：

卫生行政部门监管、取缔；其中触犯刑律的，移交司法部门追究刑

事责任；

（二）针对医疗机构中的不规范诊疗行为：

卫生行政部门实施监管；

（三）针对医托（扰乱诊疗秩序和诈骗、哄抢、抢夺、敲诈勒索公私财物）行为：

由公安部门依据《治安管理处罚条例》第19、23条处罚。《治安管理处罚条例》现在修订为《治安管理处罚法》，条款顺序也有些变化，但是，核心内容一样，相应条款序数改为第23条、第49条。

而所谓医托的“雇主”，即指使者，一般为非法行医者或某些合法行医者。针对这个医托之源，现行的医疗机构管理和医师管理的法律法规中没有针对性的规定。行业内很多人就此认为“治理医托行为无法可依”，其实，恰恰相反，这并非当初立法的疏漏，更不是“无法可依”，而是“法域分明”的表现。因为，一旦有证据认定这个“雇主”或指使者，则其雇佣、指使的行为，就成为医托行为的一个组成部分，也构成扰乱诊疗秩序和诈骗、哄抢、抢夺、敲诈勒索公私财物，触犯了治安管理法律法规，那就当然与街面的医托一体处置，根本就不应该，也没必要，另行重叠地“立法规范。而且，假如与现行有效的治安管理法律法规相抵触地“地方立法”重叠规范同一种行为，一来属于无效条款，二来，有可能混淆视听，误导管理和执法，“重罪轻处”，则相当于保护了“医托之源”。

可见，针对医托及其相关的违法乱纪行为，均有法可依、分工明晰、责任明确。

三、对医托行为违法性的进一步分析：

其实，医托行为违犯的，并不仅仅是治安管理法律法规，还触犯了：

1、 工商管理领域有关广告管理的法规：

医托大多在现场散发私自印制的广告宣传材料。而且，营利性医疗机构雇佣医托扰乱医疗市场秩序，涉嫌不正当竞争。

2、 文化领域关于报纸杂志编印发行的法规：

医托在现场发放的很多是假冒的报纸、杂志，或者擅自编印的报纸、杂志。

3、 市容管理领域关于市容管理的法规：

医托现场行骗活动都是占用公共通道、场地，且严重破坏环境卫生和市容市貌。

4、 食品、药品监督管理领域的法规：

医托一般都伴随有推销食品、药品、器械而牟利的行为。

所以，围绕医托欺诈现象，应当且可以介入管理、打击的部门很多，责任并不仅仅在公安、卫生等一、两个部门。

四、医托行为普遍存在的原因分析：

医托行为普遍存在于全国各个大中型城市的医疗机构周围，行骗对象主要是农村来的就医者，或者，城市里文化水平比较低，年龄偏大的人群。

其原因，不外乎：

1、医疗服务行业，知识密集型的特点决定了其永远是个信息高度不对称的行业，具有神秘性，则骗术必定瞄准这种领域行骗；

2、农村居民进城办事，摸不清情况，本身就是容易上当受骗的人群；

3、文化素质低，年龄偏大，经济状况差的人群，也是伪科学骗术的敏感人群，各种骗子都“主攻”这种群体。

所以，只要医疗服务行业存在，只要农村人群存在，只要城市中具有文化素质低的人群，医托就不会自行退出“江湖”。

五、如何有效打击、彻底清理医托行为：

1、强化监管和打击的密度。

管理一种社会行为，要想效果好，其实不在于对个案法定处罚的力度要如何修订、增加得多么苛酷，而是应当在监管严密上下工夫，露头就打，“伸手必被捉”，使其没有施展的空间，也就是在“严厉”的“严”字上做文章，才能收切实成效。

2、强化医疗服务的各层级网络建设，恢复分级分工医疗的好传统，使得就医流向全面处于行政调控之下，有理有序，让大多数病人就近就便就医，骗子行骗的对象就减少了。

3、强化社会保障功能，尽快实现全民免费基本保障性医疗服务，骗子的花言巧语就少有“吸引力”啦。

附录：

1卫生部 公安部关于清理整顿非法医疗机构、严厉打击“医托”违法活动的通知（卫医发[1998]第２９号）

各省、自治区、直辖市卫生厅（局）、公安厅（局）：

自１９９４年《医疗管理条例》颁布以来，经过各级卫生行政部门的共同努力，持续多年的乱办医、办医乱的局面有了很大程度好转。但近一时期，受经济利益的驱动，非法医疗机构在一些地区又反复出现，一些非卫生技术人员和未取得《医疗机构执业许可证》的机构擅自开展诊疗活动，有的医疗机构未经批准擅自扩大诊疗科目、随意变更执业地点，甚至聘用非卫生技术人员行医；一些非法医疗机构还雇用“医托”，用欺骗的手段，把病人骗到非法医疗机构诊治，不仅使病人遭受经济损失，还延误了疾病的诊治，损害了患者的健康，患者和社会反映十分强烈。国务院领导同志曾就北京一些大医院的“医托”问题指示有关部门要狠狠打击谋财坑害病人的不法分子，并予以曝光。为落实国务院领导同志的指示精神，加强医疗机构的监督管理，严厉打击非法行医和“医托”违法活动，保护人民群众生命健康，经研究决定：

一、各级卫生行政部门从１９９８年１２月１５日起，利用一个月的时间，对监督管理范围内的医疗机构进行集中清理整顿，打击非法行医。清理整顿的重点是未取得《医疗机构执业许可证》执业的非法医疗机构和聘用非卫生技术人员的医疗机构及非法行医的个人。对非法医疗机构、聘用非卫生技术人员的医疗机构和非法行医的个人由卫生行政部门按《医疗机构管理条例》从重处罚。构成犯罪的，要依法追究刑事责任。清理整顿的具体方式和组织形式由各地决定。

二、在清理整顿期间，各地公安机关要积极配合卫生行政部门，整治医疗机构周边的治安秩序，重点打击“医托”违法活动。对查获的充当“医托”行骗的违法人员，根据《治安管理处罚条例》第１９条和第２３条规定，由公安机关予以治安处罚。

三、各地卫生、公安部门要主动与宣传部门配合，作好清理整顿和打击“医托”工作的舆论宣传。对非法医疗机构、非法行医的个人和“医托”，择其典型在新闻媒体上曝光，以震慑不法分子，教育群众。各级医疗机构要做好宣传，提醒患者谨防“医托”，避免上当受骗。

四、打击非法医疗机构和“医托”，是整顿医疗秩序，保障人民群众健康的一项重要工作，关系社会稳定的大局，各级卫生行政部门和公安部门都要高度重视，密切配合，并在当地党委、政府的领导下，扎实认真地作好清理整顿工作。并将清理整顿和打击“医托”的情况分别报卫生部和公安部。

2《治安管理处罚条例》

第19条 有下列扰乱公共秩序行为之一，尚不够刑事处罚的，处15日以下拘留、200元以下罚款或者警告：

（一）扰乱机关、团体、事业单位的秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的；

第23条 有下列侵犯公私财物行为之一，尚不够刑事处罚的，处15日以下拘留或者警告，可以单处或者并处200元以下罚款：

（一）偷窃、骗取、抢夺少量公私财物的；

3《治安管理处罚法》（０６年３月１日施行）

第２３条有下列行为之一的，处警告或者２００元以下罚款；情节较重的，处５日以上１０日以下拘留，可以并处５００元以下罚款：

（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的；

第４９条盗窃、诈骗、哄抢、抢夺、敲诈勒索或者故意损毁公私财物的，处５日以上１０日以下拘留，可以并处５００元以下罚款；情节较重的，处１０日以上１５日以下拘留，可以并处１０００元以下罚款。

4卫生部、公安部、国家工商行政管理总局、国家中医药管理局关于开展严厉打击“号贩子”、“医托”专项执法行动的通知（卫监督发[2005]386号）

各省、自治区、直辖市卫生厅局、公安厅局、工商局、中医药管理局，新疆生产建设兵团卫生局、公安局、工商局、中医药管理局：

2005年9月23日晚，中央电视台《焦点访谈》栏目以《医院门口的“牛皮癣”》为题报道了“号贩子”、“医托”在北京协和医院活动猖獗，严重扰乱医疗秩序的问题。为此国务院领导指示有关部门要依法严厉打击谋财坑害病人的不法分子，并予以曝光。《焦点访谈》报道的问题在其他地方尤其是医疗资源相对集中的大城市也不同程度地存在，严重破坏了医疗服务秩序，不仅使病人蒙受经济损失，还延误了疾病的诊治，严重损害患者的身体健康和生命安全。

为落实国务院领导的指示精神，进一步整顿规范医疗服务市场秩序，维护人民群众的健康权益，卫生部、公安部、国家工商总局、国家中医药管理局决定在全国范围内组织开展严厉打击“号贩子”、“医托”专项执法行动，作为推进和深化整顿规范市场经济秩序、打击商业欺诈、打击非法行医专项行动和医院管理年活动的一项具体措施。现将有关要求通知如下：

一、各地卫生、公安、工商、中医药管理部门要高度重视，密切配合，在当地党委、政府的领导下，采取有效措施，尽快部署开展严厉打击“号贩子”、“医托”专项执法行动。要从维护社会稳定，促进构建和谐社会的高度出发，充分体现保持共产党员先进性教育活动取得的成果，本着对人民高度负责的态度，切实加强对打击“号贩子”、“医托”专项执法行动的领导。各地、各部门要将严厉打击“号贩子”、“医托”专项执法行动作为近期内的一项重要工作，结合当地实际制定具体措施，将专项执法行动与整顿规范市场经济秩序工作结合起来，与打击商业欺诈、打击非法行医专项行动和医院管理年活动结合起来，依法严厉打击“号贩子”、“医托”，进一步整顿和规范医疗服务市场秩序。

二、本次专项执法行动由卫生、公安、工商、中医药管理部门共同部署，以形成工作合力，加大执法力度。各地要按照职责分工，逐级落实责任。要加强部门间协调配合和信息沟通，做好案件移送工作，依法严惩违法犯罪行为和不法分子，决不手软，切实将专项执法行动抓好、抓出实效。

三、各级公安机关要大力整治医疗机构周边的治安秩序，指导医疗机构保卫部门加强内部管理，维护好医疗秩序。对倒卖医疗机构挂号凭证、充当“医托”行骗和其他扰乱医疗机构正常医疗秩序的行为，要依法予以查处；构成犯罪的，依法追究刑事责任。对“号贩子”、“医托”活动频繁的医疗机构，公安机关可根据需要设置警务工作室，依法打击处理扰乱医疗秩序的违法犯罪活动。