整治非法采矿，公益诉讼检察如何破局？

矿产资源保护属于“生态环境和资源保护”范畴，是公益诉讼检察的法定领域。非法开采矿产资源不仅造成国家资源损失，还会对生态环境造成破坏，存在地质灾害风险和安全生产隐患，危害群众生命健康安全。实践中，检察机关如何发挥公益诉讼检察职能，督促整治非法采矿，促进源头治理？今天，《检察日报·公益周刊》深入报道两起检察机关督促整治非法采矿典型案例，探寻背后的办案故事。

古驿换新颜，村村有“丰”景

夏日傍晚，夕阳倚着远山，停前河水面波光粼粼。清澈的河水从停前镇穿过，岸边斜倚的老树、近旁古朴的石桥、远处苍郁的青山，都让人忍不住驻足沉醉。

位于湖北省黄冈市黄梅县的停前镇，山地丘陵交错，春秋战国时期被称作“楚尾吴头”，是千年古驿，后明朝在此设“停前驿”，因此得名。停前河属于长江流域黄梅段，作为三级堤防，是黄梅县北部山区行洪和农田灌溉的主要河流，流域内的河流及水库、林地是各类水禽生活栖息的乐园，也是维持当地生态平衡的重要屏障。

湖北省黄梅县停前镇被修复的停前河一隅。

曾几何时，停前河出现了盗采河砂资源现象，致使河流堵塞和改道，对行洪安全带来不利影响，威胁当地居民的生命安全。对此，黄梅县检察院充分发挥法律监督职能，提起行政公益诉讼，督促行政机关积极履职，推动停前河整治成为怡人宜居的绿色生态河、传承古代文明的历史文化河。

“停前驿”新农人的忧愁

见到胡大伯的时候，他刚要走进自家在停前山上的一处柑橘种植基地。今年6月初，黄梅县刚刚进入梅雨季节，青绿的柑橘在雨水的冲刷下生机勃勃，空气不再干燥，果园里到处都是被雨水浸润的清甜味道。

胡大伯今年50多岁，家在停前镇停前河附近的山脚下。他从2010年1月开始种植柑橘，几乎每天早上都要去果园里看看。现在，虽未到成熟期，但柑橘树上已经结出青色的小果，散发出淡淡清香。

胡大伯是最早一批回乡创业的新农人，在外面待久了很是想念家乡的山山水水。一次，回乡过年的胡大伯外出散步时，看着村后荒芜的丘陵和野坡，心中冒出一个大胆的念头：“何不把这些地方承包下来，种上适宜的水果？”

说干就干。在孩子们的帮助下，胡大伯通过前期市场调研，选定了柑橘这一品种，先开始小范围试种，种植成功后就不断扩大种植面积。如今，在流转的6000亩丘陵野坡上，遍地柑橘树，也成为众多游客喜爱的采摘地。

随着聚集效应产生，越来越多的人选择返乡种植，主动投身乡村建设的洪流中。“果园处原来就是一大片荒坡，但其实这里非常适合果树的种植，背靠停前河，旁边就是古角水库，水资源相当丰富，土地也十分肥沃。”停前镇政府一名工作人员说，停前河作为三级堤防，目前已成为集拦洪、蓄水、抗旱、养殖和旅游于一体的综合功能体，为当地群众带来良好的社会效益、经济效益和生态效益。

周边土壤肥沃的停前河流域，矿产资源也十分丰富，带动了当地经济发展。然而，近年来，停前河畔某村村民发现，有人在停前河河道及背水面挖掘河砂，村子旁边的河道滩地和河堤上，堆放了越来越多的砂石及其他废弃物，不仅严重影响了河道的美观，而且严重影响停前河的行洪安全。

“最怕汛期到来，既怕河道不畅影响行洪，把我们的果苗冲了，又怕山体滑坡把果园埋了。”这个问题让新农人们忧心忡忡，“河道里被翻得乱七八糟的，观光和采摘的客人们也来得少了。”

停前河畔来了一群检察官

2022年初春，某村村委会的吴支书发现村子外面的河堤上来了一群人，正围着河堤和河道上堆放的废弃物查看。吴支书上前询问，得知是黄梅县检察院检察官王全胜等人前来办案。

据王全胜回忆，那一次他们来到停前镇开展每周一次的例行走访，从村民处获悉停前河周围多次出现小规模的非法采砂行为，镇政府虽已牵头进行了打击，然而有关部门一直未对此行为立案调查。

王全胜等人随即驱车来到现场。几个不连贯的大水坑及堆积的废弃石料，赫然呈现在大家面前，他们初步判断该行为可能涉嫌犯罪。为查清案情，他们先后走访了停前派出所、水务、林业、国土、镇政府等相关部门。经过一番努力，事情原委浮出水面。

原来，2021年10月至2022年4月，周某、李某在未办理采砂许可证的情况下，以村小组修路、河塘清淤为名，私自使用挖掘机在停前河段进行非法采砂，并向外贩卖获利，导致部分堤段岸坡遭到破坏，河道旁堆积的遗留物和废弃物也对当地环境造成较大的影响。

根据收集的信息及走访结果，涉案案值可能达到刑事立案标准。2022年4月21日，黄梅县检察院向公安机关送达《违纪违法线索移送函》。三天后，黄梅县公安机关对犯罪嫌疑人周某、李某盗挖河砂的行为立案侦查。

行刑衔接，刑事一定优先？

“春夏雨季临近，河道、堤岸受损严重可能影响行洪安全，得赶快进行修复，确保河势稳定。”王全胜回忆道，2022年4月28日，黄梅县检察院向有关水利主管部门发出检察建议，他和同事还多次前往被建议单位进行座谈，争取理解和支持。

被建议单位立即履行监督管理职责，不久后对检察建议进行书面回复，称该案构成刑事案件，公安机关正在侦查，其已对停前河河道、滩地遗留物和其他废弃物进行清理，对河道局部受损堤段岸坡加固及修复进行了指导，确保河堤安全及河势稳定。

受损的河道、堆积的废弃物，处理起来并非易事。为推进河道治理，王全胜先后三次对周某、李某非法采砂河段进行“回头看”，持续跟进监督。

“怎么水利部门的执法人员一直未到场进行勘查监督？”“这里堆积的河砂为什么没有清理干净？”“河道岸坡加固修复的进度怎么这么慢？”整治现场，王全胜抛出一连串的问题。

黄梅县检察院认为，水利主管部门片面强调“行刑衔接，刑事优先”，以公安机关已对案件立案侦查、不宜对犯罪嫌疑人作行政处罚为由，怠于履行监督管理职责。2022年9月，该院向统一管辖黄梅县、蕲春县、武穴市三地行政公益诉讼案件的武穴市法院提起行政公益诉讼。

“公安机关正在对周某案进行立案侦查，我们认为此时不宜再对周某进行行政处罚。”庭上，该县水利主管部门相关负责人表示，“而且，对河道修复加固工作的监督我们也部分履行了，不应当认定我们怠于履行监督管理职责。”

办案检察官当庭发表意见，认为被告单位应当依据《中华人民共和国河道管理条例》第41条、第44条的规定，责令周某、李某纠正违法行为，采取补救措施，履行法定义务修复受损河道堤坝。该责令行为对违法行为人既未减损权益也未增加义务，只是要求违法行为人履行法定义务，故不是行政处罚，与刑事优先行政原则并不冲突。

“水利主管部门在我们发出督促履职的检察建议后，并未采取有效监管措施。”在王全胜看来，违规开采砂石料造成的危害具有持续性，危害一日未消除，水土流失造成的生态环境受损就多一天，需要尽早解决好。

“抗辩理由不成立。”2022年12月，武穴市法院支持检察机关的全部诉讼请求，依法判令被告单位对停前河非法采砂违法行为履行监督管理职责。

判决生效后，黄梅县水利主管部门召开了专项整治工作会议，随后停前镇政府制定了《停前河非法采砂专项整治工作方案》。5天后，水利主管部门、停前镇政府联合对停前河非法采砂局部受损堤段完成修复。

从个案到类案，推动诉源治理

见微知著。“我们不能满足于办好这一个案子，要通过办理一案达到治理一片、惠及一方的良好效果。”黄梅县检察院有关负责人告诉记者。

湖北省黄梅县检察院干警对流域治理相关案件开展同堂培训。

黄梅县地处长江中游，境内河道密布，非法采砂易发、频发。该院以此为契机，开展了为期一个月的涉矿领域公益诉讼专项监督行动，对辖区十余家砂厂进行了排查，同时调取了近三年水利行政执法卷宗。

调查中，检察官发现涉矿领域监管还存在部分问题亟须解决：砂石开采行政审批手续不健全，部分工程的采矿许可由县矿山整治专班、渣土运输专班等临时机构签字许可；未建立健全采砂监管机制，监管力度不够；对非法采矿整治未能实现信息共享、案件移送、处置反馈等有效衔接，致使非法采矿违法活动屡禁不绝；生态修复不及时、不规范，存在自然资源和生态环境安全隐患。

鉴于这些系统性、源头性问题有必要从更高层面推动解决，2022年9月，黄梅县检察院在人大代表的见证下，向该县水利主管部门公开送达检察建议，建议其强化宣传，加强保护；依法审批采砂许可证，从严管控；健全机制，依法打击非法采矿行为。

检察建议制发以来，水利主管部门加强建章立制工作，不断提升涉及水利和湖泊领域采矿监管的规范化、精细化，先后与江西九江、湖北武穴等6家边界水域水上执法部门签订《长江黄梅段水上联合执法机制》，与江西湖口、安徽宿松签订《江西省湖口县、安徽省宿松县、湖北省黄梅县长江交界水域联合打击非法采砂行为工作协议》，协助黄梅县政府制定了《黄梅县长江流域非法采砂综合整治专项行动工作方案》，开展专项整治，累计开展联合执法16次，检查船舶26艘，拆解“三无”采砂船2艘。

2022年11月2日，黄梅县检察院对检察建议落实情况进行“回头看”，发现涉案的6家砂石料厂已关停并依法进行了拆除，另外4家已依法进行了整改。

“检察院的做法有利于以点带面，拓展监督效果，堵塞行业监管漏洞，整体提升砂石矿产资源开发管理的规范化、精细化。”住在停前镇隔壁的全国人大代表、黄梅县柳林乡老铺村党支部书记陈燎原赞道。

古驿换新颜，村村有“丰”景。如今，停前河沿线各村，黄茶、白茶、油茶、蓝莓、柑橘等特色产业初具规模，山茶花谷、花海茶园等一批文旅项目落户，在河堤上漫步、骑行已成为村民休闲运动的新方式。附近村民戏称“停前溢”变回了美丽的“停前驿”，这句话也饱含了群众对于古驿换新貌、不再担心雨天安全的高度评价。

洪水沉积砂归谁管

盛夏时节，在重庆市合川区太和镇富金村的灾毁土地复垦现场，合川区检察院检察官看到因采砂挖出的多个坑凼已被填平，熟土层上铺满了小草，不断延伸的葱绿与远处的山峦连成一片……

难以想象，这片土地曾出现非法采砂、灾毁良田复垦困难等问题。在重庆市三级检察机关持续跟进监督下，洪水沉积砂治理及灾毁地复耕效果明显，公共利益得到有效维护。今年6月，该案入选最高检发布的督促整治非法采矿检察公益诉讼典型案例（第二批）。

采砂“黑手”伸向灾毁地

2021年3月，一条由最高检通报的“长江非法采砂破坏国家矿产资源和生态环境”案件线索被逐级交办至合川区检察院。随后，重庆市三级检察机关整体联动，迅速抽调干警成立专案组展开初查。

重庆市合川区检察院检察官进行现场勘验。

“快，把江边地面上的采挖坑凼拍摄下来！”在涪江富金坝航电枢纽河段，检察官拉近无人机的摄像头，看到触目惊心的画面——靠近江岸的耕地已被挖出多个六七米深的坑凼和沟壑，土地表面沉积砂被整体挖出约两米高的厚度，江右岸矗立着一座弃土堆成的山丘……办案组随即将现场情况进行截图，固定证据。

如此规模的沉积砂从何而来？又去了哪里？带着问题，办案组走访了合川区规划和自然资源局、区水利局等单位以及附近村庄，逐步掌握了情况。

2020年8月，受强降雨和上游来水影响，太和镇涪江岸线近千亩耕地被淹没。洪水消退后，部分沿江河岸、土地表面沉积了大量河砂，其中富金村蔬菜基地等处土地及河岸上的沉积砂约130万吨，灾毁地面积近474亩。

“以前涨水对耕地也有一定影响，不过洪水来得快去得快，没有沉积那么多的砂石，村民一般自发清理就能复垦。”富金村党支部书记吴达干回忆道。然而，2020年10月，村干部及合川农村农业投资（集团）有限公司在巡查中发现，富金村灾毁地上堆放的洪水沉积砂以每吨100元至150元的价格被销售至周边建材市场。对此，当地政府虽安排专人进行劝导，并设置两个卡点进行拦截检查，但收效甚微。

从“辩论会”到“大合唱”

“治理复垦难度大，灾毁地恐怕只有调整转化为未利用地。”

“洪水沉积砂不属于矿产资源，我们介入监管依据不足。”

“资源性质和行为性质难以界定，打击处理难度较大。”

洪水沉积砂治理及灾毁地复耕系江河流域沿线基层治理新课题，涉及乡镇、国土资源、农林水务等部门，没有经验可循。为凝聚合力打通复耕之路，重庆市检察机关及时牵头，与当地政府及职能部门多次召开座谈会，共同探求破题之道。在调查磋商的基础上，检察机关认为，虽然洪水沉积砂未列入矿产资源目录，但其系洪水裹挟积淀而成，具有跟河砂相似的性状和经济利用价值，依法属于国有自然资源。按照民法典、土地管理法等法律规定，自然资源部门应当承担监管职责。

2021年8月，重庆市检察院第一分院向合川区规划和自然资源局制发行政公益诉讼诉前检察建议，建议其依法全面履职，对太和镇洪灾损毁土地及时采取保护措施，落实整治复垦工作。

灾毁地增加近百亩良田

整治复垦工作涉及面积广、难度较大，为此，检察机关与职能部门积极配合，共同走访现场，同时邀请重庆市水利专家、农业专家实地“把脉”，对灾毁地及其周边未利用土地质量进行评估。

2022年5月，整改方案几经修改终于完成。根据方案，富金村灾毁地整治项目分为短期应急抢险和长期耕地复垦两个阶段，涉及修建堤坝、场地平整、渣土续坡、种植土回填复耕、缓坡绿化等治理措施。经过充分论证，方案将近474亩因洪灾而土质损毁、被调整为未利用地的耕地，以及周边通过整改修复提高土地质量的滩涂地，也纳入了复垦复耕计划。

2022年8月，富金村灾毁地整治工程短期应急抢险项目完工，一条长度约2500米的拦水坝通过职能部门验收。

今年6月，富金村灾毁地整治工程全部完工。约561亩复垦土地熟土覆盖最低在40厘米，通过验收后将全部返还到各村社，比方案中预计修复的灾毁地多出近百亩。

更让村民们惊喜的是，复垦项目还同步配备了5000余米生产便民道路，4300余米格宾石笼护坡……昔日的灾毁地摇身一变，成为村民增收致富的“聚宝盆”。

治理新课题推动地方立法

如何解决因不可抗力因素导致自然资源缺乏监管主体的问题？在重庆市检察院指导下，重庆市检察院第一分院对近年来辖区通过公益诉讼办案发现的自然资源和土地管理领域系列问题进行系统梳理，向市级规划和自然资源管理部门发出社会治理检察建议，建议其加大对基层整改工作的指导督促。

早在2021年底，合川区规划和自然资源管理部门就出台了《全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点实施方案》，探索自然资源资产管理补位机制。

此外，重庆市检察机关依托案件办理，在重庆市启动土地管理的地方立法程序时，主动对接，建议增加自然灾害造成耕地损毁或破坏的修复治理规范，明确修复主体和修复义务等事项，推动地方立法加强对新型国有资源保护。

“对因立法滞后导致新型公共利益受损未能得到有效治理的情形，检察机关应在办案中督促职能部门探索因不可抗力因素导致自然资源缺乏监管主体的所有者补位管理机制。”重庆市检察院检察五部主任彭劲荣介绍，这一做法也为今后办理灾毁地洪水沉积砂处置案件起到了示范意义。

目前，《重庆市土地管理条例》（征求意见稿）已采纳检察机关意见并进入立法程序。

来源：检察日报·公益周刊

作者 ：戴小巍 刘乐佳 张博 刘传丽 刘嘉欢

编辑：杨璐嘉 李文睿