矿产资源管理改革政策解读（一）：矿业权出让分级管理再出发

引言：

近日，自然资源部发布了《自然资源部关于深化矿产资源管理改革若干事项的意见》（自然资规〔2023〕6号，下称“6号文件”），6号文件虽取代了《关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见（试行）》（自然资规﹝2019﹞7号，下称“7号文件”或《意见》），但其对于矿业权出让方式、管理权限、净矿出让等管理规定与7号文件并无实质区别，因而我们将对于7号文件的解读文章予以重发，供读者参考。

《意见》中有关矿业权出让分级管理，虽然只有一段简短的表述，但其改革的制度背景和具体内容却十分丰富。如何划分不同层级政府在矿产资源领域的管理事权，始终是矿产资源管理制度改革探索的重要内容。本次《意见》确定的矿业权分级出让的事权划分，是我国矿政管理改革探索的重要阶段性成果。为帮助读者准确理解矿业权出让分级管理改革的历史背景，掌握本次分级出让改革的主要内容，我们在系统梳理矿业权出让分级管理制度历史变革的同时，重点解读本次改革的内容及其影响。

一、我国矿业权出让分级管理制度的建立

我国矿业权管理可分为出让管理和转让管理，即人们常说的矿业权一级市场管理和二级市场管理。矿业权出让的分级管理是矿业权出让管理中的一项重要内容，与矿业权出让方式、出让程序、出让收益等共同构成了矿业权出让管理制度体系。

新中国成立以来很长一段时间，我国矿产资源管理在矿业权方面几乎处于空白状态，国家对矿产资源勘查开发的管理主要依靠计划手段和行政管制。1986年3月19日，《矿产资源法》正式颁布，明确了探矿权和采矿权的概念，实现了我国矿产资源管理的有法可依。针对1986年《矿产资源法》实施中存在的问题，1996年全国人民代表大会对《矿产资源法》进行了局部修改。1998年2月12日，《矿产资源勘查区块登记管理办法》（国务院令第240号，以下简称240号令）、《矿产资源开采登记管理办法》（国务院令第241号，以下简称241号令）同时颁布实施。上述规定明确了我国探矿权实行中央和省级政府地质矿产主管部门两级出让，采矿权实行中央、省级、市级、县级地质矿产主管部门四级出让的基本出让制度，确立了我国矿业权出让分级管理的基本制度。

（一）关于探矿权的出让审批权限

由国务院地质矿产主管部门审批登记，颁发勘查许可证的矿产资源包括：（一）跨省、自治区、直辖市的矿产资源；（二）领海及中国管辖的其他海域的矿产资源；（三）外商投资勘查的矿产资源；（四）240号令附录所列的矿产资源（即34个重要矿种）；（五）石油、天然气矿产的勘查。

由省地质矿产主管部门审批登记，颁发勘查许可证的矿产资源包括：（一）国务院地质矿产主管部门发证权限以外的矿产资源；（二）国务院地质矿产主管部门授权省、自治区、直辖市人民政府地质矿产主管部门审批登记的矿产资源。

（二）关于采矿权的出让审批权限

由国务院地质矿产主管部门审批登记，颁发采矿许可证的矿产资源包括：（一）国家规划矿区和对国民经济具有重要价值的矿区内的矿产资源；（二）领海及中国管辖的其他海域的矿产资源；（三）外商投资开采的矿产资源；（四）241号令附录所列的矿产资源（即34个重要矿种）；（五）石油、天然气矿产。

由省、自治区、直辖市人民政府地质矿产主管部门审批登记，颁发采矿许可证的矿产资源包括：（一）国务院地质矿产主管部门发证以外的矿产储量规模中型以上的矿产资源；（二）国务院地质矿产主管部门授权省、自治区、直辖市人民政府地质矿产主管部门审批登记的矿产资源。

市、县两级地质矿产主管部门，按照省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会制定的管理办法审批登记，颁发采矿许可证。

以《矿产资源法》和配套行政法规的颁布为标志，我国矿业权出让分级管理制度正式建立。这一制度的建立和实施，实现了矿产资源所有权与使用权的分离，有利于保护矿业权人的合法权益，成为国家维护矿产资源勘查开发秩序、进行矿产资源勘查开发管理的重要抓手。

二、中央和省级矿业权出让审批权限的调整与变化

针对如何科学、合理划分不同层级政府之间矿业权出让审批的管理事权，国务院地质矿产主管部门一直在进行探索。1998年以来，根据经济社会发展和矿产资源管理形势变化，矿业权审批权限不断调整，大体上可分为三个阶段：

（一）1998年至2004矿业权审批权限逐步下放

1998年，原地质矿产部下发了《关于授权颁发勘查许可证采矿许可证的规定》(地发﹝1999﹞48号)。探矿权审批方面，将 34 个重要矿产勘查投资小于 500 万元的勘查项目，授权省级地质矿产主管部门审批发证。采矿权审批方面，将 34 个重要矿产中的油页岩、地热、锰、铬、钴、铁、硫、石棉和矿泉水9种矿产开采项目，授权省级地质矿产主管部门审批发证；对其余25个重要矿产开采项目，矿山生产建设规模为中型以下的，授权省级地质矿产主管部门审批发证。

2001年，国务院部署开展矿产资源管理秩序治理整顿工作，原国土资源部对采矿权审批权限作了进一步授权，对由国土资源部负责审批发证的34个重要矿产开采项目，除石油、天然气、煤层气和放射性矿产外，其余矿产开采项目均授权省级国土资源主管部门审批发证。

为进一步扩大矿产资源领域对外开放，2000年原国土资源部印发了《关于授权换发、颁发外商投资矿山企业采矿许可证的通知》(国土资发﹝2000﹞122号)，对外商投资开采的地热、矿泉水和34个重要矿种以外的矿产储量规模中型(含)以下的矿产资源，授权省级国土资源主管部门审批登记。此外，为落实国家西部大开发战略，原国土资源部先后于1999年和2001年出台文件，将云南、四川两省作为改善外商矿业投资环境的试点地区，对外商在其境内投资的勘查开采项目，除石油、天然气、放射性矿产外，其余矿产勘查开采项目均授权两省国土资源主管部门审批登记。

（二）2005年至2008年矿业权审批权限逐步上收

在矿业权审批授权过程中，一些省级国土资源主管部门未能把好关、用好权，造成了一些地区矿产资源勘查开发秩序较为混乱、矿山布局不合理、资源破坏浪费较为严重等问题。为此，国务院于2005年8月下发了《关于全面整顿和规范矿产资源开发秩序的通知》(国发〔2005〕28号)，要求原国土资源部对以往的各种授权进行清理并重新授权。

按照国务院部署，原国土资源部下发了《关于规范勘查许可证采矿许可证权限有关问题的通知》(国土资发〔2005〕200号)，对权限划分标准作了适当调整，具体规定：

探矿权方面，上收了勘查面积大于30平方公里的煤炭勘查项目和勘查面积大于15平方公里的钨、稀 土、锡、锑勘查项目审批权限;下放了二氧化碳气、地热、硫、金刚石、石棉、矿泉水6个矿种探矿权审批权限。同时按各矿种审批权限，下放了部分外商投资、国家规划矿区和对国民经济具有重要价值矿区内勘查项目审批权限。

采矿权方面，按照矿床或井田储量规模划分审批权限，不再按照矿山生产建设规模划分审批权限。煤(煤井田储量1亿吨(含)以上,其中焦煤井田储量5000万吨(含)以上)、油页岩矿床储量规模为大型(含)以上的开采项目，钨、锡、锑、稀土矿床储量规模为中型(含)以上的开采项目，金、银、铂、锰、铬、钴、铁、铜、铅、锌、铝、镍、钼、磷、钾、锶、铌、钽矿床储量规模为大型(含)以上的开采项目，审批权限上收由国土资源部审批发证。同时按各矿种审批权限，下放了部分外商投资、国家规划矿区和对国民经济具有重要价值矿区内开采项目审批权限。

2007年，原国土资源部下发了《关于调整钨和稀土矿勘查许可证采矿许可证登记权限有关问题的通知》(国土资发〔2007〕92号)，将新设和扩大勘查开采范围的钨、稀土探矿权、采矿权审批权限上收由国土资源部审批发证。

（三）2009年至2016年矿业权审批权限部分下放

为减轻具体审批事务工作压力，加强制度建设和顶层设计，自2010年以来，原国土资源部开始探索按照“部控省批”模式，开展矿业权审批制度改革，下放审批权限，主要包括：

2010年，原国土资源部下发了《关于开展煤炭矿业权审批管理改革试点的通知》(国土资发﹝2010﹞143号)，在黑龙江、贵州和陕西三省开展煤炭矿业权审批改革试点，将三省境内的煤炭勘查、开采项目，全部授权省国土资源厅审批发证。

2010年，原国土资源部授权宁夏回族自治区国土资源厅，办理已有探矿权、采矿权整合勘查面积大于30平方公里(含)勘查项目和资源储量规模为1亿吨(含)以上(焦煤资源储量5000万吨(含)以上)开采项目的审批登记。

2010年，原国土资源部为落实党中央国务院加快青海等地藏区经济社会发展的要求，授权青海省国土资源厅审批登记柴达木循环经济试验区内的煤炭矿业权等。

2012年，原国土资源部对整装勘查区内探矿权审批权限进行了授权，除煤、钨、锑、稀土等国家调控矿种及放射性矿产外，其余由国土资源部审批的探矿权项目，全部授权省级国土资源主管部门审批登记。

按照中央关于新疆工作的决策部署，2014年原国土资源部不再对新疆自治区境内煤炭勘查、开采项目进行审批发证，全部授权新疆自治区国土资源厅审批发证。

截至2017年《矿业权出让制度改革方案》出台之前，原国土资源部负责审批油气、放射性矿产等7种矿产的探矿权采矿权，22种矿产超过一定面积或勘查投入的探矿权，以及23种矿产资源储量规模大中型以上的采矿权。

三、2017年以来矿业权出让分级管理制度改革探索

随着经济社会发展形势的变化，矿业权出让分级管理制度运行过程中，部级审批权限过重、权限划分法律依据不足、制度执行刚性不够等问题日益凸显。2017年中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《矿业权出让制度改革方案》（以下简称《改革方案》），作为矿业权出让制度改革的指导性文件。

《改革方案》要求下放审批权限、强化监管服务。对中央和省级两级矿业权审批权限划分做了调整，规定国土资源部负责石油、烃类天然气、页岩气、放射性矿产、钨、稀土6种矿产的探矿权采矿权审批，负责资源储量规模10亿吨以上的煤以及资源储量规模大型以上的煤层气、金、铁、铜、铝、锡、锑、钼、磷、钾11种矿产的采矿权审批，其他原由国土资源部审批的下放省级国土资源主管部门审批。

为了贯彻落实《改革方案》的内容，原国土资源部（自然资源部）按照“放管服”和合理划分中央、地方事权等原则，积极推进矿业权出让分级管理制度改革，先后进行了实践探索。

一是开展试点工作，探索矿业权分级出让制度改革

经中央同意，2017年6月原国土资源部公布实施了《关于委托山西省等6个省级国土资源主管部门实施原由国土资源部实施的部分矿产资源勘查开采审批登记的决定》（国土资源部令第75号）。根据该决定，国土资源部委托山西、福建、江西、湖北、贵州、新疆6个省、自治区国土资源厅（以下简称6省（区）国土资源厅），在本行政区域内实施原由国土资源部实施的部分矿产资源勘查、开采审批登记。具体内容包括，探矿权方面：“除石油、烃类天然气、页岩气、放射性矿产、钨、稀土6种矿产资源外，其他原由国土资源部实施的矿产资源勘查审批登记委托6省（区）国土资源厅在本行政区域内实施。”采矿权方面：“除石油、烃类天然气、页岩气、放射性矿产、钨、稀土、资源储量规模10亿吨以上的煤、资源储量规模大型以上的煤层气、金、铁、铜、铝、锡、锑、钼、磷、钾17种矿产资源外，其他原由国土资源部实施的矿产资源开采审批登记委托6省（区）国土资源厅在本行政区域内实施。” 按照《改革方案》的要求，试点内容要在总结评估的基础上，2019年在全国推广实施。

二是起草公布《矿业权出让管理办法（征求意见稿）》，进一步落实改革要求

2019年3月，在矿业权出让制度改革试点工作开展近两年的背景下，自然资源部就其起草的《矿业权出让管理办法（征求意见稿）》向社会公开征求意见。

根据该规定，自然资源部负责以下情形的探矿权采矿权审批：（一）石油、烃类天然气、页岩气、天然气水合物、放射性矿产、钨、稀土7种矿产的探矿权审批；（二）石油、烃类天然气、页岩气、天然气水合物、放射性矿产、钨、稀土，资源储量规模10亿吨以上的煤以及资源储量规模大型以上的煤层气、金、铁、铜、铝、锡、锑、钼、磷、钾11种矿产的采矿权审批；（三）沿海各省、自治区、直辖市管辖海域之外的中华人民共和国管辖海域的探矿权采矿权审批。其他原由自然资源部负责的探矿权采矿权审批，由省级自然资源主管部门负责。

《矿业权出让管理办法》虽然至今尚未正式印发，但从其内容中可以看出，自然资源部进一步落实《改革方案》要求，推进矿业权出让分级管理制度改革的思路。

三是《矿产资源法(修订草案)》已对矿业权出让分级管理内容作出明确规定

根据矿产资源管理改革要求和实践需要，按照十三届全国人大常委会立法规划，目前《矿产资源法》正在进行全面修订。2019年12月17日，自然资源部公布的《矿产资源法（修订草案）》（征求意见稿）第二十二条规定：“国务院确定的重要矿产资源、中华人民共和国管辖的领海以外的其他海域内的矿产资源，由国务院自然资源主管部门出让矿业权。前款规定以外的矿产资源的矿业权出让权限，由省、自治区、直辖市规定。”该条规定与《改革方案》规定的内容进行衔接，为我国矿产资源管理事权划分预留了空间，有利于实现矿产资源管理权限划分的法定化。

四、《意见》关于矿业权出让分级管理的主要内容及影响

本次出台的《意见》，是自然资源部贯彻落实中央关于矿业权出让制度改革决策部署、深化“放管服”改革的重要举措，着眼于解决矿产资源管理中存在的突出问题，将经试点实践验证可行的经验上升到了制度层面，在全国范围内进行推广，同时为修改矿产资源法再积累实践经验。《意见》明确划分了部省两级矿业权出让管理权限。

（一）自然资源部主要负责特定矿种矿业权出让管理

《意见》规定，自然资源部负责石油、烃类天然气、页岩气、天然气水合物、放射性矿产、钨、稀土、锡、锑、钼、钴、锂、钾盐、晶质石墨14种重要战略性矿产的矿业权出让、登记。这样规定的目的，主要考虑两个方面，一是作为中央层面，应当加强政策制定和宏观管理，做好矿业权出让的事前、事中和事后监督，不能承担太多的矿业权出让具体事务，所以必须改变之前出让管理范围过大的问题；二是从改革的谨慎性和矿种重要性角度，规定重要能源、保护性开采特定矿种、新兴工业原材料等重要战略性矿产由中央一级负责较为合理。

可以预见，随着矿业权出让分级管理新政的施行，自然资源部将进一步强化对矿业权出让登记管理的宏观调控和监管。

（二）省级自然资源主管部门负责其他战略性矿产的矿业权出让管理

为保障国家经济安全、国防安全和战略性新兴产业发展需求，《全国矿产资源规划（2016-2020年）》将24种矿产列入战略性矿产目录，作为矿产资源宏观调控和监督管理的重点对象，具体包括石油、天然气、页岩气、煤炭、煤层气、铀6种能源矿产（当时尚未将天然气水合物纳入），铁、铬、铜、铝、金、镍、钨、锡、钼、锑、钴、锂、稀土、锆14种金属矿产，以及磷、钾盐、晶质石墨、萤石4种非金属矿产。

《意见》规定，除自然资源部负责的石油等14种重要战略性矿产的矿业权出让、登记，对于其它11种矿产（煤炭、煤层气、铁、铬、铜、铝、金、镍、锆、磷、萤石），通过矿产资源规划管控，由省级自然资源主管部门负责矿业权出让、登记。

（三）其它矿种矿业权出让权限由省级自然资源主管部门确定

现行《矿产资源法》规定，采矿权出让方面，中央和省级审批登记以外的采矿权出让管理权限，由省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会依法制定。

《矿产资源法（修订草案）》（征求意见稿）中，已将相关内容改为“前款规定以外的矿产资源的矿业权出让权限，由省、自治区、直辖市规定”，删除了“由省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会依法制定”的提法。

除部省两级自然资源主管部门负责出让管理之外的矿种，《意见》规定“其它矿种由省级及以下自然资源主管部门负责”。自然资源部法规司负责同志在对《意见》的解读中阐明，《意见》明确了部省两级出让权限的划分，把省及以下出让权限的划分交由省级自然资源主管部门确定。省级自然资源主管部门应结合本省矿产资源勘查开发实际和行政管理能力，尽快明确省级及以下自然资源主管部门的出让登记权限。

未来，地方各级自然资源主管部门将承接更多的矿业权出让管理权限，承担更多的具体管理事务。地方各级自然资源主管部门对于重新划分的出让管理职权，如何能够接得住、管得好，可能是未来一段时间矿业权出让分级管理改革中应当重点关注的问题。

（四）实行同一矿种探矿权采矿权出让登记同级管理

按照现行矿业权出让权限划分，探矿权实行部、省两级出让审批，采矿权实行部、省、市、县四级出让审批，具体要按照矿产资源储量规模及储量变化、面积、矿种等多种标准划分，导致同一矿种探矿权、采矿权审批权限不一致。以至于在具体探矿权和采矿权管理中，因不同层级自然资源主管部门信息沟通不畅、权限划分不清楚等原因引发互相扯皮、重复发证或者矿区重叠等问题，这既容易导致矿业权争议，也不利于提高管理效率，降低了自然资源主管部门的公信力。

针对这一问题，《意见》在调整矿业权出让管理权限的同时，规定矿业权出让实行同一矿种探矿权采矿权出让登记同级管理。对于自然资源部负责出让的14种战略性矿产和省级自然资源主管部门负责出让的11种战略性矿产，出让探矿权后，无论储量发生多大的变化，采矿权出让依然由原登记机关负责，不再根据储量的变化调整部、省之间的出让权限。

从《意见》的表述来看，我们认为，在省级自然资源主管部门确定省内不同层级自然资源主管部门矿业权出让权限时，也应当坚持探矿权采矿权出让登记同级管理的原则。

矿业权出让分级管理制度改革意义重大，不仅关系中央和地方矿政管理事权的划分，更是对整个矿产资源开发和管理秩序的重构。出让权限的重新划分，必然会导致矿业权出让主体和出让程序的调整，事关矿业权出让流程的重新设计，直接影响广大矿业权人及利害关系人的重大利益，我们建议地方自然资源主管部门和矿业权人都要关注矿业权出让政策变化，积极做好应对准备。