中国“县级市”的演变

“郡县治，天下安。”作为中国最稳定的基层政区与地方治理的核心单元，“县”至今已延续两千余年，在传统沿革地理研究中具有基础性地位。

任何一个政区名称，都分为专名与通名两部分。如“北京市”“富平县”的名称，“北京”“富平”是专名，“市”“县”为通名。当今的政区通名“市”，在高层政区中运用于直辖市、统县政区中运用于地级市、县级政区中又运用于县级市，通名的完全相同掩盖了它们之间的本质区别。尤其在县级政区层面，数量越来越多的“县级市”使“县”“市”通名混用的情况正逐渐加剧。

二、“县级市”的制度性缺位

县级市，本质上是县、还是市？如果从市政府所在城镇街道人口数、经济总量、第二第三产业占比、市政建设完善程度等指标来衡量，县级市应该是“市”。“市”为城市型政区，应是点状的，但县级市是块状的，属于城乡合治的地域型政区，截至2019年底全国387个县级市的平均人口规模为65.37万，人口并未聚集于市政府所在城镇街道，而是分散在县级市地域内的各个乡镇，所以更像是“县”。因此，尽管有的县早已撤县设市，历年评出的经济百强县里仍然有它；有的县早已改成了县级市，仍然向国家申请“千年古县”。

按照“市”的层级与行政级别高低等标准，我国现有中央直辖市、地级市、县级市、设区的市、不设区的市、“较大的市”（参见《中华人民共和国宪法》第三十条）、经济特区市、对外开放市、计划单列市、管县的市、省辖市、自治区辖市、地辖市、州辖市等，相互交叉、重叠，难以区分各种“市”的级别、规模、隶属关系和彼此间的相互关系。县级市作为政区层级，也是其中之一。

“县级市”的实际情形早已存在，如以前的“专区辖市”“地辖市”“自治州辖市”，以及部分“省辖市”，而“县级市”这个名称最早见于1983年5月18日劳动人事部、民政部上报的《关于地市机构改革中几个主要问题的请示报告》中。县级市的数量，据历年《中华人民共和国行政区划简册》，1983年有141个，1987年有208个，1992年有323个，1994年有413个，最多时的1996年曾达到445个，自1997年以来因政策变化而逐年下降，2000年底有400个，2005年底有374个，2010年底有370个，2015年底有361个；而近年来又有少量回升的趋势，截至2020年底，我国现有县级市388个，主要分布在东、中部地区。

我国“县”的数量，据历年《中华人民共和国行政区划简册》，1977年底有2014个，1978年底有2011个，1979年底有2002个。随着县级市的增加和撤县设区步伐的加快，“县”开始跌破两千大关，数量正在逐年减少。1980年底全国的县有1998个，1985年底有1893个，1990年底有1723个，1995年底有1542个，2000年底有1503个，2005年底有1464个，2010年底有1461个，2015年底有1397个，2020年底有1312个（见图1）。

县数减少的两大原因，一是整县设市（县级市），二是改大中城市的近郊县为市辖区。“设市热”“设区热”对传统县制形成冲击，对农业生产造成一定的负面影响，也加剧了“假性城市化”现象，虽然1997年暂时冻结了县改市，2013年以来逐渐解冻，最近七八年来则呈加快趋势，但根本问题没有解决，原先整县改市的弊端依然存在。事实上，如果“县级市”确实是城市化水平较高的城市型政区，那么冠以“县”字并不恰当，应在市制的分等管理中区分和界定；如果“县级市”的城市化贡献率并不高（当前许多县级市实际如此），那么其名称毋宁叫做“市级县”，因为究其本质还是“县”而非“市”。

改革开放之初实行市管县体制，目的是以市带县，共同发展。这项政策四十年来已见成效，正面作用是主要的，值得肯定；但不容忽视的是，随着经济持续发展，经济较为发达的县达到了国务院规定的设市标准之后，就要陆续撤县设市，而新设的县级市一般属于地级市代管，于是就出现了“市管市”的奇特现象。市与县，原本不在同一个政区层级，那么非同级政区可否共用相同的政区通名？即同一个政区通名，是否可被应用于不同层级的政区？

三、同级升格与越级升格：

县级政区通名使用规则之讨论

在现实没有答案的情况下，观察一下历史上曾经出现过的同类现象也许是有益的。笔者主张，政区研究要打破古今限隔，进行古今无缝对接。纵观中国政区变迁史，秦汉实行郡县二级制，三国两晋南北朝是州郡县三级制，隋与唐前期是州县二级制，唐后期、五代与辽是道州县三级制，金朝是路、府州、县三级制，都不曾出现过同一个政区通名被应用于不同层级的例证。

同一个政区通名被应用于不同层级的先例，则恐始于宋元时期。宋朝实行的路、府州、县三级制中有少量的军、监，其中个别的军、监管辖着一至四个县，从而使个别的军、监出现在县级政区和统县政区的两个不同层级中，不过这对后世几乎没有什么影响。值得注意的是元朝的行省制度，行省管辖路、府、州，无论是路、府还是州都可以直接管县，其中的州管县较为普遍。

元灭南宋以后评定江南诸州等第，分别以五万户以上、三万户以上和三万户以下为州的上中下三等标准。元朝不但把户口当作州、县两级各自的划等标准，也作为州、县统一的划等依据。也就是说，县的户数达到或超过州的户数时，就可以越级升格为州。《元史·地理志》江浙行省海宁州下记载：“唐以来为盐官县。元元贞元年，以户口繁多，升为盐官州。是年，升江南平阳等县为州，以户为差，户至四万五万者为下州，五万至十万者为中州。凡为中州者二十八、下州者十五。”元贞元年（1295年）诸县升州的地域，全部在江浙、江西、湖广、福建四个行省，集中分布在太湖、鄱阳湖、洞庭湖三大流域，具体情况见表1，地理分布见图2：

这种“县升州”现象是元朝的特例，被后人命名为“县级州”。元以前政区的分等是各个层级内部的差别，不同层级之间不相混淆。尽管县的户口可能超过某些郡、甚至某些州，但县仍为县，不可能升为郡或州。如秦朝的郡，地域较大，西汉就把它一分为二或一分为三，选择其中的一个县作为新郡治所，而该县仍然是县，并未被升格为郡；又如唐朝前期是州县两级制，天宝元年（742年）全国平均每县管辖5715户，但河北道蓟州、陇右道兰州、岭南道潮州等118个州的户数低于全国县辖平均户数，却并未见户数比这些州还多的县升格为州的现象。

元朝以外的朝代，如果县级政区过大，人口众多，经济繁荣，要么提升县的等第，要么析置新的县。如前者，历代提升县的等第的做法，政区在同一层级内予以升格，属于“同级升格”，政区通名不变；如后者，从母县分出子县，析置新的县，大县一分为二。而元朝却是把县直接升格为州，政区升格为原先管县的上一级“州”，政区通名改变，不再是“县”而是“州”了，管辖范围并无变化，仅仅表明政区级别的提高而已，属于“越级升格”。元朝“县”的越级升州，结果是“州既升，官亦升，仕于是邦者，其爵秩视昔殊矣”。这种越级升格，“官视州设”，官员也随之升格，与当今“县级市”的做法十分相似。

县的同级升格没有后遗症，但元朝的越级升格造成州既有管县的层级、又有与县平行的层级，扰乱了政区层级体系，所以明初全部废弃了元朝的这些“县级州”。到了清朝，鉴于有些县的人口众多，经济特别发达，选择的是另一种做法——从母县分出子县。雍正年间，把今江苏南部六个经济发达的县各一分为二，而共享同一个县治，如：苏州府从常熟县分出昭文县、从昆山县分出新阳县、从吴江县分出震泽县，常州府从无锡县分出金匮县、从宜兴县分出荆溪县，松江府从青浦县分出福泉县。这种做法，虽然避免了扰乱政区层级，但比原先多出了一个县的衙署及其官僚队伍。

在中国历史上，同级政区共用同一个通名是理所当然的，奇特的是非同级政区共享同一个通名。后者在历史上只短暂地出现过。例如辽朝的州，有节度州、刺史州之别，节度州有名有实、位高权重，既直接辖县，更可以管辖刺史州。笔者据《辽史·地理志》统计，13个节度州管辖了28个刺史州，如辽州管辖祺州，朔州管辖武州，平州管辖滦、营二州，开州管辖盐、穆、贺三州，渌州管辖桓、丰、正、慕四州等，形成奇特的“州管州”体制。清朝的奉天府管辖着锦州府等政区，奉天府的行政长官为“奉天府尹”，锦州府的行政长官为“锦州知府”，锦州府属于奉天府管辖，形成“府管府”体制。晚清奉天府不仅管辖锦州府，还管辖着新置的海龙府、新民府、昌图府、洮南府。

直到清末新政时，“奉天府尹”改成了“奉天知府”，才结束了两百来年的“府管府”历史。重庆刚成立直辖市时，下辖永川市、南川市、合川市、江津市四个县级市，但直辖市管县级市的市管市现象缺乏法律依据，因此这四个县级市于2006年被一次性改成了市辖区。地级市代管县级市是20世纪80年代以来推行“市管县”衍生的奇特现象，当时预料不到、目前大量存在，但“市管市”缺乏法律依据，这个问题是迟早要解决的。

由中国历史经验可知，同一个县级政区通名最好不要应用于不同政区层级，亦即不同层级的县级政区最好不要共同使用同一个通名，这是一条规则。若不遵守此规则，就会出现“州管州”“府管府”“市辖市”之类的奇特现象。由此，便引申出一个相关联的问题：同级政区的通名是应该划一还是应有所差别？历史事实表明：同一个层级的政区，通名大多是一致的；如果存在多个通名，则以其中一个通名占绝对优势。如秦朝把郡县制推广到全境，县级单位主要是“县”，边疆地区存在少量的县级政区“道”；《汉书·地理志》记载西汉末年有1314个县，如果加上侯国等县级政区则有1587个，“县”在县级政区中的比例为82.79％。三国、两晋、南北朝均是“县”占主要部分。隋朝以后也是“县”占主体，具体情况详见表2：

可见，历代县级政区通名主要是“县”，其他占少数的县级政区通名还有“道”“侯国”“军”“城”“监”“散厅”“散州”“设治局”等八个。不管历代县级政区名目如何繁多，“县”在县级政区中的比例长期保持在80％以上，居于主体地位，隋朝、明朝还曾达到了100％。

当今情况是：截至2020年底的全国政区中，“县”有1429个（含县1312、自治县117），县级政区有2844个（包括县、自治县、县级市388、市辖区973、旗49、自治旗3、特区1、林区1）。“县”在县级政区中的比例为50.24％，达到秦汉以来最低值。一方面，县级市、市辖区增多表明政区城市化进程迅猛，县级的城市型政区（县级市、市辖区）已接近县级政区总数的半壁江山（47.86％），如果说撤县设区的主流是顺应新型城镇化发展之举，那么撤县设市今后应该因地制宜、谨慎从事；另一方面，受“县级市”等措施的冲击，“县”正在逐年减少，并且还有继续减少的趋势，“县”在县级政区中的占比快要跌破50％。这意味着，已存在两千多年的“县”前景堪忧。事实上，作为政区通名的“县”也是地名文化遗产，需要保护。

当今县级政区分类办法很多，“县级市”、普通县、经济百强县、千年古县等。笔者由此联想到，中国历史上县级政区是分等的，而且县的分等制度十分完善，分等的最大限制性条件是县无论怎么变化都只限于该层级内部，属于同级升格，而不能超出该层级范围，否则就是越级升格。而当今撤县设市的做法，“县”的通名变成了“市”（“市”本来是管“县”的），已经超出了“县”的层级范围，属于越级升格，造成这种情况的根本原因是县的分等制度（县等制度）缺位所致。

四、中国历史上的县等制度

中国历史上，政区有不同的层级（如县级、郡级、府级、省级等），同一个层级的政区一般都区分等第。政区分等是依据某标准对同级政区进行划定等第的行为与结果。历史上的县等制度，从秦汉产生到20世纪50年代废止，持续了两千多年，其中以汉唐、明清的做法最为完善。

秦汉的县，一般分为大、小两等。据《汉书·百官公卿表》载：“县令、长，皆秦官，掌治其县。万户以上为令，秩千石至六百石。减万户为长，秩五百石至三百石。”汉承秦制，西汉因之，东汉也如此。《续汉书·百官志》载：“每县、邑、道，大者置令一人，千石；其次置长，四百石；小者置长，三百石；侯国之相，秩次亦如之。”汉朝的县分大、小以外，有时也有剧县、平县之分，三国魏时又增加了“中”等。三国两晋以降各朝都沿袭秦汉制度，县大者置令，小者置长，划分大小的标准是户口多寡。晋朝规定：“县千户已上、州郡治五百以上皆为令，不满此为长也。”到了南朝，据周振鹤统计，刘宋一千数百个县级政区中，只有78个县置长，160个县为封国、置相，其余千县均置县令；有些地区的县只有数十百余户，也置了县令。

隋初的县，分为上上、上中、上下、中上、中中、中下、下上、下中、下下三级九等。隋炀帝大业三年（607年）罢州置郡，划定政区的分等标准是：把京师长安、大兴和陪都河南、洛阳四县置于全国各县之首，号称京县，县令为正五品；全国其他各县则“以所管闲剧及冲要之处以为等级”。此处“闲剧”指的是行政事务的简与繁，“冲要”指的是地理位置特征。这说明，隋炀帝时的分等标准不纯粹以户口数字为依据。

唐代州分辅、雄、望、紧、上、中、下七级，县的等第见《文苑英华》卷八百六欧阳詹《同州韩城县西尉厅壁记》：“我唐极天启宇，穷地辟土，列县岀于五千，分为七等：第一曰赤，次赤曰畿、曰望、曰紧，次紧曰上，次上曰中，次中曰下。赤县仅二十，万年为之最；畿县仅于百，渭南为之最；望县出于百，郑县为之最；紧县岀于百，夏阳为之最；上县仅三百，韩城为之最。上之最次于紧之最，非最之紧无与焉；紧之最次于望之最，非最之望无与焉；望之最次于畿之最，非最之畿无与焉；畿之最次于赤之最，非最之赤无与焉。最之县长于余县，如麟凤五灵之长于群灵也”。

可见，唐县分七等：赤、畿、望、紧、上、中、下。据《唐会要》卷七十《量户口定州县等第例》《旧唐书·职官志三》《新唐书·百官志四》记载，盛唐时有赤县6个，分别是长安、万年、河南、洛阳、太原、晋阳；畿县82个；望县78个；紧县111个；六千户以上的上县446个，三千户以上的中县296个；不满三千户的下县554个。究其实，赤、畿、望、紧与上、中、下是两类分等体系，前者以政治地位，后者据经济实力。据杜佑《通典》卷三十五《职官·县令》记载，“京都所治为赤县，京之旁邑为畿县”，其余各县则以户口多寡、“资地美恶”（地理条件）为标准。唐后期的情况有些变化，赤县数目有所扩大，又增加了次赤、次畿、上中、中上的等第。

宋代县的分等名称沿袭唐代而来。宋太祖建隆元年（960年），“令天下诸县除赤、畿外，有望、紧、上、中、下”。元朝县的分等原则是南、北区分对待。元至元三年（1266年）规定：长江以北的县，六千户以上为上县，两千户以上为中县，不及两千户者为下县；元灭南宋之后，确定江南县等标准为：三万户以上为上县，一万户以上为中县，一万户以下为下县。

朱元璋建立政权后，改掉按户口分等的办法，而以缴纳钱粮的数额来分等。据《明史·职官志四》，“吴元年，定县三等：粮十万石以下为上县，知县从六品；六万石以下为中县，知县正七品；三万石以下为下县，知县从七品”。明代从洪武十四年（1381年）开始出现了以繁、简之例为府州县分等的做法，这种新办法从萌芽到逐渐成形以至全面采用，贯穿了明、清两代。《明太祖实录》洪武十四年十月壬申条已出现政区“俱为事繁”“俱为事简”的繁简字样，“事繁”政区是指田粮十五万石以上的府、七万石以上的州、三万石以上的县和其他重要之地，“事简”政区是指田粮十五万石以下的府、七万石以下的州、三万石以下的县以及僻静之处。这种繁、简的分法是比较简单的，只能表示田粮多寡、行政事务的繁多与简易而已。

清朝政区分等，《清史稿·选举志五》记载较为完整：“吏部详察旧例，参酌时宜，析州、县缺为三等，选人考其身、言、书、判，亦分三等，授缺以是为差。厥后以冲、繁、疲、难四者定员缺紧要与否。四项兼者为最要，三项次之，二项、一项又次之”。雍正九年（1731年）广西巡抚金鉷上奏，建议明确以冲、繁、疲、难作为政区分等的标准，并定义为：“路当孔道者为冲，政务纷纭者为繁，赋多逋欠者为疲，民刁俗悍、命盗案多者为难”。雍正帝十分认可该奏疏的办法，故从雍正朝开始就直接以此为分等标准，缺（“职位”）的紧要与否是以冲、繁、疲、难四字的项数多少来确定的，项数越多，缺越要紧。

此后，冲、繁、疲、难四字就正式成为府厅州县分等的标准，表现方式是地方职官的缺分，即：冲繁疲难四字俱全的缺为“最要”或“要”缺，三字（有冲繁难、冲疲难、繁疲难三种）为“要”缺，二字（有冲繁、冲疲、冲难、繁疲、繁难、疲难六种）为“要”缺或“中”缺，一字或无字的缺称为“简”缺，依照缺位的差异来对官员进行量才使用。

清朝在雍正之后的近两百年里，就一直使用这种等第与缺分制度，并且限定省内的名额平衡。如光绪七年（1881年）七月初二日直隶总督李鸿章《奏报巨鹿等县酌改要缺情形事》：“大名府属之东明县知县，本系二字中缺，向无河道堤工。

前因黄河改道北行，该县适当其冲······迭经奏请改为繁、疲、难三字沿河要缺，遇有缺出，由外拣员，分别调补，无庸按班轮用声明，本省丞卒牧令繁要，沿河各缺中并无可改中简之缺，应免互换等因。准吏部议复，仍令于地方繁要各缺内酌改一中简缺互换，自应变通办理······查得顺德府属之巨鹿县知县系繁、疲、难三字要缺，近年政务稍简，应请改为疲、难二字中缺。其东明县知县，即仍照前议改为繁、疲、难三字沿河要缺等情。”由于黄河于咸丰五年（1855年）在河南兰仪县铜瓦厢决口、改道，向下游流入的第二个县即东明县，沿河有保障黄河安全的责任，东明县行政地位要提升，但必须在省内找一个相对不重要的县，把该县的等第降格，于是找到了巨鹿县。一升一降，保持了直隶省内各县等第数量的总体平衡。

民国以来的县分等研究是薄弱环节，其实与现代最为接近。民国时期制定出综合地方多项指标的厘定县等办法，出台了县等调整的诸多规定，制度上来说较为完善，但实际上北洋政府时期政出多门，而南京政府很长时段又处于战乱状态，实施效果均不理想。北洋政府时期县的第，以省为单位，有分一二三3等者、有分甲乙丙丁戊5等者；南京政府基本沿用，1930年颁布《县组织法》之后一般分为三等，有的省分为五等（如广西、新疆、河南、绥远）、六等（如浙江、四川、陕西、宁夏），而有的省没有分等（如河北、西康、台湾、山西、辽宁）。

中华人民共和国成立之初，1950年3月10日政务院第二十三次政务会议通过了《关于统一全国各级人民政府党派群众团体员额暂行编制草案》，规定全国的县在编制上划分为特、甲、乙、丙、丁五等：凡辖有八十万人口以上的县为特等县；凡辖有五十万至八十万人口的县为甲等县；凡辖有三十万至五十万人口的县为乙等县；凡辖十五万至三十万人口的县为丙等县；凡辖有十五万人口以下的县为丁等县。当时划定县等是出于统一编制、规定县级政府规模和员额的考虑。从分等标准来说，只以人口数量为准，较为简单。当然，新中国初期想要尽快地整理地方行政，统一编制，不可能太过复杂，因为要获得各种指标数据需要一定的调查时间。不过，1959年11月18日发布《国务院关于提升县的等级问题给江西省人民委员会的批示》，县等制度由此宣告终结。

历代实行的县等制度，优点是很明显的，使得国家管理规范，而县级官员升迁有序。据《旧唐书·张巡传》与《新唐书·张巡传》记载，唐朝守卫睢阳城的名将张巡，开元末为清河县令，治理成绩非常好，于是转任真源县令。查《新唐书·地理志》，清河县等第为“紧”，真源县等第为“望”，故张巡从清河县令到真源县令是升迁。北宋名相寇准，年轻时先后担任巴东知县、成安知县，据《宋史·地理志》记载，巴东县等第为“下”，成安县等第为“畿”，所以从巴东知县到成安知县也是升迁。通观中国历史，从秦汉到民国，县级政区本身的升格都严格限定在同一个层级之内，属于同级升格（只升等第），很少有越级升格现象（如元朝的县升州）。由此看来，当今县级政区分等的出路被堵住了之后，县的升格只能走越级之路。

五、结论：历史经验的当代借鉴

中国历史上县级政区升格的成功经验，是同级升格，即等第之升格；历史上也存在过越级升格的现象，但并不成功。改革开放以来的“县级市”做法，就属于越级升格，原因是同级升格之路被堵。因此，如何汲取中国历史精华，疏通同级升格之口，应该成为今后深化改革的方向。

县分等是我国历代县制建设的成功经验。当前，我国缺少一套科学、完善的政区等第制度，而县的等第制度尤其必要。借鉴历史经验，我们今天可以古为今用，继承历史上县分等的传统做法，予以现代改造。由于县分等制度在时间上已经造成了断层，今天可以从最简单的做法开始。历史上县分大小两等的做法，于今而言过于简单；而使用清代冲、繁、疲、难的项数来定缺分，恐又过于烦琐。那么，借鉴唐代县的辅、雄、望、紧、上、中、下七等制，今取用其分等体系的后半部分，加以改造，把目前的县级政区分为上、中、初三等，也许是可行的。

从县分等的角度来观察，“县级市”其实就是等第为“上”的县，普通县就是等第为“中”的县，那些农业人口占多数、经济指标以第一产业为主、社会发展相对落后的县就是等第为“初”的县。具体如何分等的制度设计，以及各种指标、权重可以再讨论、再细化、再研究。

实行县分等制度后，市、县的层级不再混淆，从初等县变为中等县、从中等县变为上等县就是升格，不必再走撤县设市的老路，而城市化程度较高的地方可以切块设市或切块设区（市辖区），以有利于国家规范化管理。具体实行时，在保障社会稳定的前提下，可分期、分批实施。

与此主题对应的是：随着社会经济的迅猛发展，当今如火如荼的新型城镇化浪潮确实催生了一大批中、小城市，但不能仅仅把“县”的政区通名改成“市”。据研究，县级市的城市化贡献率是不高的，无法适应未来城市化的发展需要。就设市模式来说，也不应以整县改市为唯一模式，既需要创新设市模式，也要认识到无论城市化程度有多高，在辽阔疆域之中城市型政区毕竟只是点状政区，点状政区与块状政区（地域型政区）的并存将是永久现象。即使未来的城市化程度再高，也不可能把960万平方公里的陆地全部建成为城市建成区。因此，城市型政区与地域型政区如何合理并存，也是今后应该探索的大问题。