闲置土地的认定与处置

随着社会经济不断发展，人口的持续增长和建设用地空间的逐步收缩，导致人口与土地之间的矛盾进一步加剧，土地开发的需求攀升，导致土地价格“水涨船高”。同时，一些闲置用地对土地资源造成浪费，影响城市建设。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》进一步明确全面提高资源利用率，要求加强土地节约集约利用，加大批而未供和闲置土地处置力度，盘活城镇低效用地。

近年来，国家有关部门进一步加大对闲置土地的认定和处置力度，实践中不少企业因土地开发迟滞等问题面临相关主管部门的调查。土地资产价值高昂，涉案企业通常会采取多种手段积极应对，但是，因土地闲置调查与处置程序相对复杂，涉及问题情况不一，如缺乏及时、有效指引将可能陷入“南辕北辙”的境地。为此，本文结合实务经验，对闲置土地认定及调查程序进行梳理，并对涉及的重点难点问题进行拆解，以期对闲置土地调查、认定与处置提供有益的参考。

一、闲置土地定义及认定标准

根据《闲置土地处置办法》第二条的规定，闲置土地是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。

已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地。

（一）闲置土地认定基本标准

结合上述规定，区分是否“动工开发”，以下情形可能被认定为闲置土地：

1.尚未动工开发：超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年

动工开发日以《建设用地使用权出让合同》（以下简称“出让合同”）或《划拨决定书》约定、规定的动工开发时间为准，但是，也存在部分出让合同或划拨决定并未载明开工日期，或政府机关实际交付宗地的时间晚于约定的动工开发期限，此情形应以宗地实际交付日期为准。

关于是否属于“已动工开发”，则根据《闲置土地处置办法》第三十条的规定进行判断：依法取得施工许可证后，需挖深基坑的项目，基坑开挖完毕；使用桩基的项目，打入所有基础桩；其他项目，地基施工完成三分之一。

从土地开发利用角度来说，出让合同和划拨决定书载明的开工日期并非一律不可变更，受让人因客观原因确实无法按期开工的，可结合当地政策或出让合同和划拨决定书载明的条款向出让人提出延建申请[1]，经批准同意的，开工时间可顺延。因此，如土地使用权人因故确实无法按期开工的，应及时申请延期，并加快建设进度，避免被认定为闲置土地。

2.已动工开发：需要从开发建设用地面积及投资额两个维度进行判断，开发建设用地面积或投资额无法达到标准且中止开发建设满一年的，均可能被认定为闲置土地

(1) 开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一，且中止开发建设满一年：此处的建设用地总面积应以出让合同或划拨决定中载明的宗地面积为准。

(2) 已投资额占总投资额不足百分之二十五，且中止开发建设满一年：关于投资额，根据《闲置土地处置办法》第三十条的规定，均不含国有建设用地使用权出让价款、划拨价款和向国家缴纳的相关税费。

（二）部分重点难点问题

因宗地开发建设情况复杂，上述认定规则能够为闲置土地认定提供必要指引，但实践中仍有部分疑难问题容易引发争议。此处结合司法裁判尺度予以阐明：

1. 闲置土地认定及处置的客体仅为国有建设用地

《中华人民共和国土地管理法》第四条第一款规定：“国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。”我国实行严格的土地用途管制制度，按照土地利用总体规划确定具体土地的用途，分为农用地、建设用地和未利用地；结合上述闲置土地的界定，为防止国有建设用地出现不必要的闲置与浪费，特设置闲置土地处置制度，督促国有建设用地使用权人及时履行土地建设开发职责；闲置土地处置制度调整的客体仅为国有建设用地，而国有农用地、国有未利用地以及集体土地并未纳入闲置土地处置制度的调整范畴。因历史遗留问题致使土地登记用途为旅游用地、农业观光用地、综合用地等情形的，属于土地用途分类不明确，可否纳入国有建设用地闲置处置范围，需要确定该国有土地的具体用途，若确定属于国有建设用地的则纳入闲置土地处置范围。至于如何确定国有土地的具体用途，不能以土地现状及土地实际使用情况为准，而是应当从用地单位取得土地的途径、方式、目的及其办理行政许可、规划报建等情况，以及政府及其职能部门征收出让涉案土地、作出建设规划许可证、项目用地选址意见书等行政事项予以综合、全面地判定，从而确定涉案土地是否属于国有建设用地，土地使用权人是否负有开发建设的职责，是否应纳入闲置土地调整的范畴。[2]

因此，进行土地闲置认定时，首先需界定目标宗地是否为国有建设用地，如涉及历史遗留等宗地用途不明确的，应进一步调查明确土地用途后方可确定是否纳入闲置土地处置范围。

2. 是否动工开发以取得施工许可证为重要标准

土地作为土地使用权人的重要资源，虽未进行开发建设，但大多进行有限利用，并非完全空置。当被行政机关启动闲置土地调查程序时，往往以宗地利用为由抗辩，但往往无法得到行政机关及裁判机关的支持。

比如，在澄迈绿丰农业开发有限公司（以下简称“绿丰公司”）诉海南省澄迈县人民政府、海南省人民政府无偿收回国有建设用地使用权及行政复议一案[3]中，绿丰公司在通过出让方式取得的宗地上建设一栋二层楼房、种植林木，出租给农民养殖等，行政机关及法院认为：因该建设行为没有取得施工许可证，不能认定涉案土地已经动工开发建设；且种植林木、出租养殖等系绿丰公司按农用地性质对涉案土地进行经营管理，不属于建设开发行为，不能据此认定涉案土地没有闲置。

再如，在海南中元实业发展有限公司（以下简称“中元公司”）诉海南省琼海市人民政府无偿收回国有土地使用权行政处罚[4]一案中，中元公司利用涉案土地养殖鱼虾，且开挖池塘，建筑厂房、宿舍，也没有向规划主管部门申请报建，并以此主张已对涉案土地项目进行投入并开工建设。最高院认为，中元公司上述建设利用土地行为不是法律规定和出让合同约定的建设利用行为，涉案土地在法律上一直处于闲置状态。

3. 闲置土地认定以宗地为单位，而非以整体项目为单位

实践中，部分建设项目分期进行建设，建设单位就项目涉及的多个地块分别与行政机关签订出让合同。在实际开发建设中，建设单位可能将多个地块统筹开发建设，因建设时序不同，不同宗地的开发建设进度亦存在区别。此时，建设单位认为是否构成闲置土地应以整个项目综合考量：即使单宗地建设进度滞后，只要整体项目建设规模或投资不构成闲置土地的条件，则项目内所有地块均不宜认定为闲置土地。比如，在鸿扬实业定安建筑安装工程公司（以下简称“鸿扬公司”）诉海南省定安县人民政府、海南省人民政府无偿收回土地使用权行政处罚及行政复议一案[5]中，鸿扬公司自1994年取得涉案土地使用权后，一直未对涉案土地进行开发建设，超过出让合同约定的动工开发日期满一年以上，构成闲置土地，并且未按其与定安县国土局签订的《限期开发协议书》约定期限对涉案土地进行开发建设。2016年10月13日，定安县政府作出无偿收回宗地的决定。鸿扬公司申请再审认为涉案土地是与本公司的上级单位海南鸿扬实业集团有限公司开发的土地作为整体项目进行开发的，系鸿扬钓鱼台宾馆项目的配套工程，整体项目投资已经超过25%，不属于闲置土地。最高院经审查认为“土地出让合同是以宗地为单位签订，是否属于闲置土地根据出让合同约定的动工开发日期计算。确定是否属于闲置土地当然应当以宗地为单位，而不是以整体项目为单位。不能以整体项目中其他相关当事人在另外宗地的投入，作为本案当事人在本宗土地上的投入；更不能以整体项目投入超过25%，否定本宗土地未动工开发、未作任何投入的事实”。

二、闲置土地的调查认定程序

闲置土地认定的主要依据为《闲置土地处置办法》，部分省市在此基础上进一步细化，但其主要程序基本与《闲置土地处置办法》保持一致，本文将主要依据《闲置土地处置办法》对闲置土地认定程序问题进行梳理，并针对部分需要关注的问题重点说明。

（一）闲置土地认定基本程序

1.下达《闲置土地调查通知书》

市、县国土资源主管部门（现为自然资源主管部门，下同）发现有涉嫌闲置土地的，应当在三十日内开展调查核实，向国有建设用地使用权人发出《闲置土地调查通知书》。《闲置土地调查通知书》应当包括下列内容：国有建设用地使用权人的姓名或名称、地址；涉嫌闲置土地的基本情况；涉嫌闲置土地的事实和依据；调查的主要内容及提交材料的期限；国有建设用地使用权人的权利和义务；其他需要调查的事项。

2.当事人说明

国有建设用地使用权人应当在接到《闲置土地调查通知书》之日起三十日内，按照要求提供土地开发利用情况、闲置原因以及相关说明等材料。

3.调查

结合土地开发现状以及国有建设用地使用权人的解释说明等材料，市、县国土资源主管部门进一步履行闲置土地调查职责，并可以采取下列措施：询问当事人及其他证人；现场勘测、拍照、摄像；查阅、复制与被调查人有关的土地资料；要求被调查人就有关土地权利及使用问题作出说明。

4.下达《闲置土地认定书》

经调查核实构成闲置土地的，市、县国土资源主管部门应当向国有建设用地使用权人下达《闲置土地认定书》。《闲置土地认定书》应当载明下列事项：国有建设用地使用权人的姓名或名称、地址；闲置土地的基本情况；认定土地闲置的事实、情形和依据；闲置原因及认定结论；其他需要说明的事项。

5.公开信息

市、县国土资源主管部门应当通过门户网站等形式向社会公开闲置土地的位置、国有建设用地使用权人名称、闲置时间等信息；属于政府或政府有关部门的行为导致土地闲置的，应当同时公开闲置原因，并书面告知有关政府或政府部门。闲置土地在没有处置完毕前，相关信息应当长期公开。闲置土地处置完毕后，应当及时撤销相关信息。

（二）重点问题：闲置土地原因认定

土地闲置原因分为政府、政府有关部门原因（简称“政府原因”）、不可抗力及土地使用权人原因，土地闲置的原因对于土地处置具有重大影响。实践中，如无法证明地块不构成闲置，则争议焦点多集中于此。

1、政府原因涉及的主要情形

根据《闲置土地处置办法》的规定，政府原因主要包括以下几种情形：

（1）因未按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的期限、条件将土地交付给国有建设用地使用权人，致使项目不具备动工开发条件的：虽然从国家政策层面，为从源头上解决闲置土地，要求新供地项目坚持“净地出让”，但仍存在一些历史项目或部分地区未严格执行“净地出让”标准，部分宗地在出让后仍存在遗留拆迁问题，此外，一些特殊项目中，也存在“期地”供应的情况，均可能导致政府部门无法按照土地使用权出让合同的约定交付宗地。此类情形实践中比较容易判断。

（2）因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；

（3）因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的；

上述第（2）（3）项均涉及规划调整或相关政策变化，在土地出让时一般均附带规划指标，确定地块用途及开发强度。虽然依法确定的规划不得擅自改变，但各地因城市发展等客观情况改变城乡规划的情形亦较为常见。除此以外，也存在部分区域被划定为生态保护区等，此类客观政策调整亦导致地块无法按照既定指标进行建设。综合来看，如因政策调整导致建设单位无法按照出让时的规划指标建设的，即可考虑属于政府原因。

（4）因处置土地上相关群众信访事项等无法动工开发的：此类情形一般出现在“毛地”出让的情形，地块出让后，因土地上存在征地补偿纠纷和群众信访事项，致使建设单位不能顺利的占有、开发。针对此类情形，需建设单位在处理信访事项时留存相应的证据资料，并及时向国土主管部门反映，以印证此项主张。

（5）因军事管制、文物保护等无法动工开发的；

（6）政府、政府有关部门的其他行为：此类兜底条款在适用时，需综合考虑实际影响地块开发的因素是否能够与上述5类情形类比，是否属于政府部门单方行为，是否客观上影响地块实际开发建设等。

2.不可抗力的主要情形

根据《闲置土地处置办法》第八条第二款的规定，因自然灾害等不可抗力导致土地闲置的，依照前款规定办理。根据《民法典》第一百八十条第二款的规定，不可抗力是指不能预见、不能避免且不能克服的客观情况。具体到项目来看，如以此条主张并非企业原因导致的闲置，需由用地单位对不可抗力情况予以证明，并提供相关佐证材料。

3.闲置原因认定典型问题解析

从闲置土地查处与处置的执法、司法实践来看，容易产生争议及混淆的情形主要有以下几点：

（1）司法查封是否可归结于政府原因？

宗地不论何种原因被查封后，土地使用权及其附着物，有可能会在司法程序中被执行，如果在被查封后继续开发土地，为此投入的成本有可能付诸东流。因此，土地使用权人通常会选择暂停或终止开发。此种情形下若被认定为闲置土地，土地使用权人往往以司法查封为由主张未能开发建设属于客观原因，主张其未能开发建设属于“政府、政府有关部门的其他行为”。结合目前行政执法实践及司法裁判尺度，对此问题的处理存在一定争议：

比如，根据广西壮族自治区人民政府发文规定，对于被司法查封前尚不满足闲置土地认定条件，因司法查封导致的闲置土地，可参照因政府或政府有关部门造成的闲置土地予以处置[1]。经公开查询，暂未发现其他地区对此进行明确。

司法实践中，一般认为司法查封不属于政府原因。比如，在刘秋兰诉被万宁市人民政府及第三人万宁春旺远洋捕捞开发有限公司无偿收回国有土地使用权一案中，第三人主张涉案地块竞拍后各种官司不断，至今没有解决，涉案土地也一直在被查封当中，土地闲置并非公司责任。关于涉案土地因多起诉讼被人民法院查封、导致涉案土地无法开发的问题，海南高院认为：本案诉讼纠纷因当事人自身原因所导致，当事人应当承担因诉讼带来的土地不能开发的后果。并且，诉讼原因也不属于《闲置土地处置办法》和《海南省闲置土地认定和处置规定》所规定的政府原因，应当认定为企业自身原因。

实际上，土地被查封后，如果查封的司法文书没有明文禁止，土地是可以继续开发的，而且从法律适用角度，司法机关无法直接认定为“政府、政府有关部门”，因此一般情况下司法查封不属于政府原因。为避免导致土地闲置的严重后果，如非法院明确禁止，土地使用权人可以酌情积极报建开发，保证建设进度超过土地闲置土地认定的标准，避免被认定为闲置土地。

（2）主张规划修改无法进行开发建设的，应提供提出报建申请但未被许可的证据

虽然依法确定的土地利用总体规划和城乡规划一经确定不得随意修改，但是因城市发展的客观需要、公共利益的需求，亦存在规划调整的可能，并因此影响土地使用权人进行开发建设。需要注意的是，在闲置土地认定程序中，即使规划调整行为客观存在，如果土地使用权人无法提供曾经依法申请办理规划许可证等报建手续且未被许可的证据材料，将可能被认定为主观上怠于开发，客观上无法证明规划调整与土地闲置有必然联系，进而被认定为因企业原因造成土地闲置。比如，在海南文昌市文泉置业有限公司诉海南省文昌市人民政府无偿收回国有建设用地使用权一案[2]中，最高院认为，文泉公司提出案涉地块未开发是因为没有控制性详细规划造成，文泉公司不能证明因政府未批准案涉土地所在片区控制性详细规划而致其没有获得报建许可，并导致其无法动工开发，且在2005年至2018年长达13年的时间里，文泉公司一直未向主管部门提交报建申请，案涉地块是否有控制性详细规划与土地闲置之间没有必然联系，不能成为阻却文昌公司进行开发的理由。

（3）已构成闲置土地的情形下，规划发生调整的，无法认定为政府原因

部分土地闲置时间长达数年，在此期间规划亦有进行调整的可能，行政机关启动闲置土地调查程序后，土地使用权人往往以规划调整为由进行抗辩。针对此情形，一般仍被认定为非政府原因造成闲置。比如，在海南圣安实业有限公司（以下简称“圣安公司”）诉定安县人民政府收回国有土地使用权一案[3]中，圣安公司主张，涉案土地因规划调整导致无法动工开发，土地闲置并非企业原因，不属于法定无偿收回情形。最高院认为，在定安县政府2007年对案涉土地进行规划调整之前，案涉土地已经符合无偿收回的条件。定安县政府作出的土地规划调整行为并不构成对涉案闲置土地无偿收回的阻却。根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第十四条的规定，因政府原因造成土地闲置，有确定的起止时间的，可以扣除政府原因造成的土地闲置时间，扣除后仍符合闲置土地条件的，可以认定为非政府原因造成土地闲置。根据该条规定，在出现政府原因之前已经构成土地闲置的，当然不需要讨论是否需要予以扣除的问题。

笔者认为，虽然本案所依据的关于土地闲置扣除的规定仅为海南省区域性规定，《闲置土地处置办法》对此并无统一规定；但是上述规定符合执法实际、基本法理，值得借鉴和参考。

（4）土地使用权人因经济利益要求调整容积率等未获得审批不属于政府原因

容积率作为体现宗地开发建设强度的重要指标，对于土地使用权人的收益有重要影响，部分土地使用权人在获得宗地后为获得更大利益可能向相关主管部门申请提高容积率。部分土地使用权人提交申请未获许可的，可能因经济效益原因怠于开发，后续在闲置土地认定程序中主张未开发建设属于政府原因。根据《建设用地容积率管理办法》第十三条明确规定，因建设单位或个人原因提出申请容积率调整而不能按期开工的项目，依据土地闲置处置有关规定执行。因此，土地使用权人因经济利益要求调整容积率等未获得审批不属于政府原因。

三、闲置土地处置方式

根据《闲置土地处置办法》的规定，宗地被认定为闲置的，需结合土地闲置的原因、是否动工开发、闲置时长等因素确定处置方式。

（一）协商处置

协商处置方式适用于下列情形：（1）因政府以及不可抗力的原因导致土地闲置的；（2）已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一、已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的。

1.协商确定处置方式

由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：

（1）延长动工开发期限，但延长动工开发期限最长不得超过一年；

（2）调整土地用途、规划条件。按照新用途或新规划条件重新办理相关用地手续，需重新核算、收缴或退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；

（3）由政府安排临时使用。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；

（4）协议有偿收回国有建设用地使用权；

（5）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以置换土地。

2.拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施

实践中，宗地设定抵押的情形比较常见，对于闲置土地进行处置，需兼顾抵押权人的利益，因而《闲置土地处置办法》第十三条第二款规定，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。

（二）征缴土地闲置费、无偿收回

此类处置方式适用于非因政府原因、不可抗力原因导致土地闲置，且未动工开发的情形。

1.确定拟处置方式

（1）未动工满一年的：市、县国土资源主管部门下发《征缴土地闲置费决定书》，按照土地出让或划拨价款的20%以内征缴土地闲置费；

（2）未动工满两年的：市、县国土资源主管部门下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回土地使用权。闲置土地设有抵押权的，同时抄送相关土地抵押权人。

2.告知听证权利，并依申请组织听证

根据《闲置土地处置办法》第十五条的规定，市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》（现为《自然资源听证规定》）依法组织听证。

3.作出 《征缴土地闲置费决定书》和《收回国有建设用地使用权决定书》

4.强制执行

国有建设用地使用权人逾期不申请行政复议、不提起行政诉讼，也不履行相关义务的，市、县国土资源主管部门可以采取下列措施：（一）逾期不办理国有建设用地使用权注销登记，不交回土地权利证书的，直接公告注销国有建设用地使用权登记和土地权利证书；（二）申请人民法院强制执行。

（三）重点难点问题分析

1.闲置土地处置程序中，如何保障抵押权人的利益？

《闲置土地处置办法》第十三条第二款规定，闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。第十四条第（二）项规定：无偿收回国有建设用地使用权，闲置土地设有抵押权的，同时抄送相关土地抵押权人。《青岛市人民政府办公厅关于进一步做好闲置土地处置工作的意见》（青政办发〔2015〕21号）明确规定，闲置土地设有抵押权的，不影响该宗闲置土地处置；若处置方案涉及银行利益，银行应与土地使用权人协商更换抵押品，抵押行为各方应承担各自风险。

从上述规定来看，对于设有抵押权的闲置土地，国土资源管理部门可以按照法律规定予以收回。

对行政机关而言，行政机关在进行闲置土地处置时，应在拟定闲置土地方案及作出无偿收回国有土地使用权决定时书面通知抵押权人，以确保闲置土地处置程序合法。

对抵押权人而言，抵押权人享有知情权，但无法对抗闲置土地收回。因此，建议抵押权人在获知地块被认定为闲置后，及时要求债务人或抵押人提供与闲置土地价值相当的担保，或协商采取相应的救济措施。

2.闲置土地处置程序中，如何对待司法查封？

《最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》第32条规定，被执行人或其他人擅自处分已被查封、扣押、冻结财产的，人民法院有权责令责任人限期追回财产或承担相应的赔偿责任。《最高人民法院、国土资源部、建设部关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》第二十二条第一款规定，国土资源、房地产管理部门对被人民法院依法查封、预查封的土地使用权、房屋，在查封、预查封期间不得办理抵押、转让等权属变更、转移登记手续。由于涉及闲置土地处置、债权人权益保护等价值、利益衡量问题，上述规定在行政机关依法处置被法院查封的闲置土地时是否执行、是否存在例外，全国层面暂未发现统一规定。笔者认为，应当综合司法查封时间、土地闲置原因、土地闲置时长等结合个案具体分析。篇幅所限，本文仅作初步梳理。

经检索，多数省市认为行政机关处置闲置土地时需充分考虑司法查封因素，不得擅自处置。比如海南省规定[1]，对司法机关查封的存量国有建设用地，在查封期限内，依法不能收回存量国有建设用地的，待解封或查封期满后，可依法收回土地使用权。江西省规定[2]，对闲置土地涉及诉讼、查封的，市、县自然资源主管部门应及时将闲置土地基本情况、闲置认定、处置意见函告法院。法院在启动闲置土地的司法处置时，市、县人民政府可参与司法竞拍。当司法处置土地价格低于当地标定地价20%的，市、县人民政府可行使优先购买权。安徽省规定[3]，其他原因造成闲置。因司法查封无法开工建设的，各地要积极主动与司法机关协商，达成处置意见，待查封解除后落实相关处置措施。青岛市人民政府规定[4]，闲置土地被法院查封的，国土资源主管部门应当按照生效法律文书和协助执行通知的要求协助执行；协助执行完毕后，按照 《处置办法》和本意见进行处置。

部分省市则规定允许行政机关进行有限处置，比如，广西省规定[5]，针对被认定为因政府及政府有关部门造成的闲置土地，司法查封期间可继续按《闲置土地处置办法》（国土资源部令第53号）的规定予以处置。“市、县人民政府在采取协议有偿收回土地使用权、调整土地用途或规划条件、置换土地等涉及转移土地使用权或降低土地资产价值的处置决定前，应与司法机关协商一致；采取协议有偿收回土地使用权方式处置的，收回款项应交由司法机关依法处置。”

结合现有的司法裁判尺度，在司法查封期间行政机关对闲置土地进行处置的，将被法院确认违法[6]。

综上，在司法查封期间，即使地块构成闲置，行政机关也不得擅自对闲置土地进行处置，建议有关机关就闲置土地处置与法院建立会商机制，持续跟踪地块的查封、解除情况。

3.行政机关是否有权选择“闲置土地收回程序”与“因公共利益提前有偿收回土地程序”？

结合前述分析，在构成闲置土地的前提下，针对不同情形可能涉及协议有偿收回闲置土地与无偿收回闲置土地。根据《土地管理法》第五十八条的规定，因公共利益的需要，行政机关可以在土地使用权期限届满前收回国有土地使用权，并对土地使用权人合理补偿。

实践中，同一宗地可能既符合“闲置土地收回程序”又符合“因公共利益提前有偿收回土地程序”，在此情形下，行政机关是否享有选择权？需区分闲置土地收回方式进行分析:

（1）“协议有偿收回闲置土地”与“公共利益为由有偿收回土地”

根据《闲置土地处置办法》第十二条的规定，因政府以及不可抗力的原因导致土地闲置或已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一、已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的，行政机关可以与土地使用权人协议有偿收回国有土地使用权。在部分宗地处置的过程中，行政机关在与土地使用权人协商时，往往因双方利益无法达成一致而久拖不决。为加快处置进度，行政机关往往采取单方决定的形式收回。经检索，实践中存在两种法律适用方式，法院对此亦有明确态度：

方式一，根据《闲置土地处置办法》第十二条第（六）项的规定，单方决定有偿收回土地使用权的，法院持否定观点。比如，在南山（海南万宁）置业有限公司诉万宁市人民政府有偿收回国有土地使用权纠纷一案[7]中，地块因政府原因构成土地闲置，万宁市政府根据《闲置土地处置办法》第十二条单方作出有偿收地决定。对此海南高院认为，根据《闲置土地处置办法》第十二条第一款，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，采取延长动工开发期限等处置方式进行处置。万宁市政府自认因政府原因导致闲置，但并未提供证据证明在作出涉案有偿收地决定前曾与南山置业公司协商过土地处置的方式，更未达成补偿协议，进而认定万宁市政府单方作出有偿收回决定属于法律适用错误。

方式二，根据《土地管理法》第五十八条的规定单方作出收回决定的，法院予以尊重。比如，在海口博泰隆房地产开发有限公司诉海南省海口市人民政府土地行政管理纠纷一案[8]中，某地块因政府原因闲置，且因规划调整，新的规划中保护林地及一般耕地的内容属于公共利益范围，故海口市政府按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款及《闲置土地处置办法》第十二条第一款第六项的规定，以“促进国民经济和社会发展等公共利益需要”为由，单方决定收回土地使用权。最高院对此种做法予以认可，并指出在闲置土地处置程序中的陈述和申辩不能视同对以“公共利益”为由收回土地进行的陈述、申辩。

综上，笔者认为在同时符合“协议有偿收回闲置土地”和“公共利益为由有偿收回土地”的情形下，行政机关有权选择收回方式。但是需要注意法律适用的准确性，如选择单方收回，则应依据《土地管理法》第五十八条；单方收回程序应与闲置土地处置程序区分，充分保障土地使用权人的陈述、申辩和听证的权利。

（2）“无偿收回闲置土地”与“公共利益为由有偿收回土地”

实践中，还存在同时符合“无偿收回闲置土地”与“公共利益为由有偿收回土地”的情形，此时行政机关是否有权选择处理方式？

结合司法裁判，从充分保障行政相对人利益及法律适用的角度，最高院认可在同时符合两种被收回的情形时，行政机关选择有偿收回土地的方式[9]。但笔者认为，行政机关放弃无偿收回土地的手段，采取有偿收回土地的方式，客观上可能造成国有资产流失、面临经责审计等，存在较大决策风险，实务中仍需谨慎考量。

来源：自然资源讲堂

编辑：陈琳玲

值周：胡亚玲 杨丹妮

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