印度政府如何确保人人有饭吃

粮食是人类健康生活的基本需求之一。从技术上讲，人类生产的粮食完全能够养活全世界所有人口。然而，对许多国家而言，可靠地获得足够负担得起的营养食品仍是一个尚未解决的问题。乌克兰危机、武装冲突、气候变化、政治动荡和经济不稳定使数百万人处于饥荒边缘，即使像印度这样经济增速十分亮眼的大国，仍有近1.95亿人营养不良，还有43%的印度儿童蛋白质摄入量不足，处于长期营养不良状态。

不过，如果我们就此得出结论说印度政府在解决吃饭问题上无所建树，那显然是不公允的。恰恰相反，历届印度政府在确保粮食安全，尤其是贫困人口食物需求方面做的工作可圈可点。

“绿色革命”实现粮食自给自足

印度历史上饥荒频仍，在英国统治的120年里，共发生了31次严重饥荒，而在英国统治之前的2000年里，有记录的饥荒也有17次之多。印度独立后也时常受自然灾害困，1967年、1973年、1979年和1987年，比哈尔邦、马哈拉斯特拉邦、西孟邦和古吉拉特邦都发生过严重饥荒。得益于印度政府的有效干预，这些饥荒没有演变成真正意义上的饥荒，与1943年英国人统治时期爆发的孟加拉饥荒相比，造成的损失要小得多。

这很大程度上要归功于“绿色革命”。1947年至1960年，随着人口的不断增长，印度粮食产量明显不足，每人日均可获得的食物仅417克。为此，1965年印度政府制定了被誉为“绿色革命”的农业发展新战略，通过引进高产良种，加强水利、化肥、农药、农机投资、扩大农业信贷、提供财政补贴，以及加强农业科教投入，普及农业现代化技术等措施，大幅提高粮食产量，印度农业面貌焕然一新。数据显示，1967-68年至2003-04年期间，印度的小麦产量增长了三倍多，而谷物产量的总体增长仅为两倍。因此，“绿色革命”又被称为“小麦革命”。

‍‍

印度“绿色革命”取得的成就举世瞩目：一是高产小麦和水稻种植面积大幅增加，最新数据显示，印度的粮食年产量已增至3.62亿吨，位居全球第三。二是成功摆脱了对进口的依赖，实现了粮食自给自足，人均粮食净供应量增加，粮库储备充足，有余粮供出口。三是农民收入提高，再投资继续提高农业生产力，促进了农业资本主义的发展。四是促进了工业增长。大规模农业机械化创造了对拖拉机、收割机、脱粒机、联合收割机、柴油发动机、电动机、抽水机的需求，化肥、农药、杀虫剂、除草剂等需求也大幅增长，一些农产品也被用作各种工业的原材料。五是刺激了农村就业。由于单季种植改变为多季种植，加之化肥的使用，农业对劳动力的需求明显增加，涉农企业和水电站的发展同时也为产业工人创造了就业机会。

“公共分配系统”作用关键

光有“绿色革命”而无制度设计亦很难保障民众的粮食安全。这方面，印度政府设立的粮食“公共分配系统(PDS)”发挥了关键作用。这一制度最早可朔源至1943年孟加拉饥荒期间英国人实行的“定量配给”制度，并于1947年6月基本成型。上世纪60年代初，为解决日益紧迫的粮食问题，印度政府强化了这一制度，在后来的数十年中又两次进行了修订。第一次是1992年，印度政府将帮扶重点投向贫困家庭，特别是落后山区和偏远地区，简称为之“RPDS”。1997年，印度政府再度进行改革，目标群体从“所有贫困地区”转向“所有地区的贫困家庭”，亦即“定向公共分配系统(TPDS)”。

目前，印度有逾55万家平价店，拥有全球最大的粮食“公共分配系统”。数十年来，印度政府通过这些平价商店向合资格的特定人群销售大米、小麦、面粉、火柴盒、油、肥皂、练习本、糖和煤油等生活必需品，价格往往只有市场价的一半，甚至更低。这些措施可谓一箭双雕，既保障了弱势群体的粮食安全，又有效解决了因意外歉收、自然灾害等因素造成的粮食短缺问题。

出台法律确保贫困人口粮食安全

2023年9月，印度通过了《国家粮食安全法案（NFSA）》，将贫困人口获得廉价配额粮食从社会福利层面上升到了法律层面，事实上是将公立学校的免费“午膳计划”、“儿童综合发展服务计划”，以及“公共分配系统”等现有粮食安全计划转换成了民众的法定权利，孕妇、哺乳期妇女和某些类别的儿童还有资格每天获得免费食品，惠泽75%的农村人口和50%的城市人口，是世界上规模最大的粮食福利项目，每年支出约占印度GDP的1%。

第一、根据立法，印度将有资格享受平价粮食的家庭整合为两大类，并据此发放两种不同的配给卡：一是“优先家庭(PHH)”配给卡，持有者每人每月可从平价店购买5公斤粮食，申请人只要符合下列任何一条，即符合持卡资格：1. 没有住所的家庭。2. 靠救济生活的家庭。3. 原始部落家庭。4.寡妇养恤金持有者家庭。5. 残疾40%以上的人士。6. 变性人。

二是“特困户(AAY)”配给卡。印度有5%的人常常一天吃不上两顿饱饭，他们购买力非常低，即使按照最低价格，也没有能力什么时候都买得起粮食。为解决这些人的“米袋子”问题，2000年12月，印度政府推出了“特困户(AAY)”配给卡，受惠者每月可获得35公斤粮食，大米每公斤3卢比、小麦每公斤2卢比。享受特困户福利的人没有稳定的收入，无地农民、边际农民、陶工、制革匠、织布工、铁匠、木匠，以及搬运工、苦力、人力车夫、水果和鲜花小贩、拾荒者、鞋匠、户主为寡妇或终末期病患、残疾人，以及60岁以上没有生活来源者都归于此列。

第二，清理假卡。印度政府规定，申领“全国一卡通”必须绑定具有生物识别功能的数字身份证Aadhaar卡。2018年至2021年三年期间，得益于上述两卡绑定措施，印度政府至少取消了1290万张假配给卡，加上每张配给卡上可能有几个家庭成员，实际效果会更好。

第三，整顿市场。个别平价店老板官商勾结，将优质救济粮倒腾到公开市场正价销售，平价店则出售劣质粮食。新政实施后，食品资讯更加透明，一些违规平价商店的营业执照被中止或吊销。持卡人若遇不法商贩，不仅可以投诉，还可转至其他平价店购物。

（文 ︱ 张介岭 太和智库高级研究员）

（原文刊登于2023年8月7日出版的《经济导报》，总3549期）