产业政策是实现国家赶超的法宝

好书品鉴

林毅夫

产业政策在过去是一个禁忌。但现在我们明白，在这个时代，它对任何国家都是至关重要的。当然，我们也知道，许多发展中国家曾试图利用产业政策但却遭遇了失败，这也是它成为禁忌的原因。因此，它的必要性和屡屡失败要求我们去了解如何使产业政策具有最大的成功概率。从新结构经济学一个经济体的结构是内生的视角来看，产业政策要成功，选择的产业必须符合一个国家的要素禀赋结构所决定的比较优势，将其从由于基础设施和制度安排的瓶颈限制而处于潜在的状况，靠改善基础设施和制度安排而使其变成实在的比较优势。如果一个国家的产业政策能够遵循这一原则，我相信他们可以很高效地取得结构转型和经济发展的成功。

根据在国际上非常有影响的剑桥大学张夏准教授在其获得多个奖项的名著《Kicking Away the Ladder》（《富国陷阱：发达国家为何踢开梯子？》中文版，社科文献出版社，2020年）一书中的研究，从16、17世纪英国追赶荷兰，19世纪中叶以后美国、德国、法国追赶英国，到二战后日本、亚洲四小龙等成功跨越低收入、中等收入进入到高收入的经济体，在追赶过程中政府都用了关税保护、补贴等产业政策来扶持国内幼稚产业的发展，他认为现在有些发达国家反对发展中国家使用产业政策来支持新产业的发展是一种过河拆桥的行为。

实际上，不仅成功追赶的经济体使用了产业政策，发达国家也还在继续使用产业政策。以美国为例，作为高收入国家，其产业、技术都在世界最前沿，因此美国要想拥有新技术、新产业，必须靠自己研究和发明（R＆D）。根据Mazzucato在《The Entrepreneurial State》（《创新型政府：构建公共与私人部门共生共赢关系》中文版，中信出版社，2019）一书中细致的研究发现，现在美国在世界上领先的航天、信息、生化、纳米、医药产业，早期的新产品、新技术开发所需的基础科研都是政府支持的。美国直到现在也还在继续支持研发，2013年美国R＆D的投入中，有接近40%来自政府的资金，来自企业的占60%。OECD的其他发达国家也是这样，来自政府的资金有的多达80%，少的也有25%的R＆D投入来自于政府。企业的R＆D投入主要用于开发新产品、新技术，因为新产品、新技术可以申请专利。但是开发新产品、新技术所依据的基础科研由于投入大、周期长、风险高，企业家不愿意投入。如果政府不投入，企业新产品、新技术的开发也就成为了无源之水、无本之木。

但是，因为二战后许多发展中国家使用了产业政策，经济发展绩效却很差，即便在成功的经济体中，包括美国、日本和亚洲四小龙等，也有许多产业政策是失败的，因此，很多经济学家反对产业政策。可是，从上面引用的研究中可以发现：尚未见不用产业政策而成功追赶发达国家的发展中国家，也尚未见不使用产业政策而能继续保持领先的发达国家。因此，不能因为大多数产业政策是失败的，就反对所有的产业政策。如果这样做，就是把婴儿跟洗澡水一起倒掉。

由于没有产业政策的国家经济发展必然不成功，而许多产业政策又不成功，因此，作为经济学家的责任不是因为怕产业政策失败而凡产业政策都一概反对，或是因为产业政策是经济发展的必要条件就无条件地支持一切产业政策，而是要研究清楚产业政策成功和失败的道理，以帮助政府在使用产业政策时，减少失败、提高成功的概率。

目前的新古典经济学理论，尤其是教科书上的理论，绝大多数是总结于发达国家的经验，以发达国家的发展阶段和条件为暗含的前提，发展中、转型中的国家的条件与此不同。而且，现有的新古典经济学理论缺乏“结构”的概念，或更准确地说，是把发达国家的结构作为唯一的结构。因此，运用于发展中国家经常会有“淮南为橘，淮北为枳”的局限性。所以，我反对直接搬用现有的新古典经济学理论，而主张根据发展中国家、转型中国家的条件，自己来观察现象，了解其背后的因果逻辑，提出新的理论来解释现象。新结构经济学是这种努力的初步成果。

总之，新结构经济学是根据一个国家或地区现有产业和世界产业前沿的差距，给政府在产业政策的制定上提供了一个分析框架，帮助政府发挥因势利导的作用，助推经济快速发展。除了跟国防安全有关的战略性行业外，新结构经济学的产业政策不是政府主导，而是因势利导，也就是企业已经自己发现了机会，自发愿意进入这些产业，政府帮助这些企业家克服外部性和软硬基础设施的完善的协调问题，以使具有潜在比较优势的产业迅速变成竞争优势。

现在，天津人民出版社隆重推出的复旦大学教授周文著《赶超：产业政策与强国之路》对产业政策作出了一个系统性的理论回应。周文教授从经济增长需要一种新解释、拨开经济增长的迷雾、产业政策为什么重要、经济全球化治理与产业政策重塑、中国需要什么样的产业政策等多维度阐释了产业政策是国家赶超的法宝和利器。

通过本书内容，我们可以更清楚地看到产业政策不但是实现国家赶超的制胜法宝，而且正在成为现代国家竞争的新模式。因此，产业政策不但可以为中国高质量发展助力赋能，而且更是成功应对“两个大局”、实现中华民族伟大复兴的大国利器。

在本书中，周文教授提出，中国未来的产业政策应当是能够兼顾长期、全局与多维的发展目标。在党的领导下，深度融合政府宏观调控与市场自由选择的双重优势，优先实施普惠性的产业政策，让产业政策有更为广泛的潜在受益对象。要在考虑经济效益、社会效益、环境效益三位一体的情况下，重点发展战略性新兴产业，加快企业数字化转型，打造一流的营商环境、以高级生产要素对接融入全球价值链，努力构建现代产业体系并推动经济高质量发展。

（作者系北京大学国家发展研究院名誉院长、北京大学新结构经济学研究院院长）