如何化解“涉农执法”争议？

*本文为《半月谈》2023年第17期内容

一段时间以来，全国多地因“涉农执法”在网上引发讨论。社会对此类事件为何如此关注？“涉农执法”又因何屡惹争议？半月谈记者就此话题采访了中国政法大学法治政府研究院院长赵鹏。赵鹏认为，这些争议反映社会存在着一种担忧，即过去“城管”不当执法暴露出的一些问题，会在农业农村执法活动中再现。“这种社会情绪需要回应。”赵鹏说，执法人员有责任在具体案件处理时通过解释、裁量来“熨平法律的皱褶”。

半月谈记者： 什么是涉农执法？与农业综合行政执法有何异同？

赵鹏： 涉农执法是一个相对宽泛的、描述性的概念，它指那些涉及农业农村的执法活动，包括但不限于农业农村部门负责的农业综合行政执法。农业综合行政执法，是指将原先分散在地方农业农村部门内设机构和所属单位的行政执法职能整合起来，组建农业综合行政执法队伍进行的执法活动。

农业综合行政执法主要聚焦农业生产和农业市场秩序维护，这部分执法活动实行目录化管理。农业农村部印发的《农业综合行政执法事项指导目录（2020年版）》授权的农业综合行政执法事项有251项，其中行政处罚230项，行政强制21项。这251项执法事项看似很多，但主要集中于种子、农药、兽药、饲料、农机、动植物检疫防疫、农产品质量安全等领域。

除了上述执法领域，还有其他一些涉及农村管理的领域也可能会产生执法权力的运用。也就是说，除了农业综合行政执法外，基层政府、城管、自然资源管理、环境保护等部门也可能对相关农村主体进行执法。例如，此前引发争议的沈阳新民拆除农民广告横幅一事，是城市管理部门执法；再如，乡村人居环境整治等领域执法，在一些地方由农业农村部门或者市容市貌管理部门牵头，由乡镇属地负责实施。

半月谈记者： 网络上把农业综合行政执法队伍称作“农管”，您认为这样的表述是否准确？

赵鹏： 从宽泛的意义上来说，我们把城市综合执法队伍叫城管，把农业综合行政执法队伍叫“农管”未尝不可。但是，讨论问题时，我们要避免一些误解。特别是，现在涉及农业农村管理的许多执法事项，并不是由农业综合行政执法部门来干的，不能简单归结为“农管”。

实际上，“农管”的称呼，反映了社会存在的一种担忧，即过去“城管”不当执法暴露出的一些问题，会在农业农村执法活动中再现。从现有舆论来看，社会普遍担心“农管”超越本身职责定位，被用于追求一些法律授权以外的政策目标；也担心出现执法一刀切、程序不规范、权力滥用等行为。

我认为，这种社会情绪是需要回应的。其中需要高度关注的是，当下农业综合执法从制度设计初衷而言，固然有其明确、限定的任务范围。然而，在实际执行过程中仍然有可能出现扩权滥权的现象，也不排除一些地方政府要求其承担主业以外的、缺乏合法合理根据的任务。

半月谈记者： 近期一些“涉农执法”事件引发争议，是否就因为触碰到了上述担忧？

赵鹏： 这个问题可以从两个方面来分析。

一方面，在一些具体的执法活动中，部分基层政府及其执法人员在准确认定事实、适用法律方面，在对法治精神的理解方面，确实存在一些值得商榷的地方。执法活动并不是简单、机械地执行条文，需要同时关注在具体案件中，相关行为是否具有实质的危害性或者危害性的大小。当执法人员发现僵化地执行条文将明显与公众朴素的道德期待相悖时，就需要积极运用裁量权，援引诸如过罚相当原则来更为柔性地处理这些案件。毕竟，立法不可能预见到它在未来被适用的所有场景，难免有一些过于宽泛的要求，执法人员有责任在具体案件处理时通过解释、裁量来“熨平法律的皱褶”。

另一方面，从宏观来看，需要特别注意防止运动式治理。近年来，政府为了保障粮食安全、推进生态环境保护等，加强了一些领域的执法，这有其必要性。但是，我们也要认识到，一些问题的产生正是由于过去长期怠于治理，相关主体才形成了与法律规则要求不同的预期与行为。对于这些问题的治理，需要把握好节奏，根据具体案件情况，平衡好不同的利益，做好过渡性安排，确保在推进政策目标的同时，将对当事人利益的影响最小化。

半月谈记者： “涉农执法”如何才能做到法理结合，既公平公正又不失温度？

赵鹏： 我认为关键是加强执法的规范化建设，提升执法人员的能力。涉农执法范围很广，涉及事项如种子、农药、动物检疫、生态环境保护等，对专业性要求较高。而且，涉农执法大量在农村进行，相较于城市居民可以广泛利用互联网等手段监督不当执法行为，这些地区的执法可能更容易产生监督不足的问题。因此，我们需要更大气力推动执法规范化建设，防止滥用权力甚至逐利性执法。

农业农村部等部门已经在推进一些制度建设。更重要的是监督这些制度落实，通过比较严格的执法监督去规范执法行为，提升农民对涉农执法队伍的信心。同时，需要畅通后端的复议和诉讼救济途径。纠纷不可避免，一旦产生了争议，能够让农民有一个有效的途径维护合法权益。最后，要抓住农业综合执法领域的领导干部这一关键少数，加大对他们的法治思维培训和督查问责。

半月谈记者： “涉农执法”中，处罚和强制不是目的，最终是要引导农民等主体更好尊法、守法。对此，您有何建议？

赵鹏： 农业综合行政执法部门的执法活动和其他涉农领域的执法，有助于推进农业生产方式的现代化。这一过程必然涉及引导人口规模巨大的农民改变一些曾经习以为常的行为方式，从而产生某种紧张。这要求，相关执法活动一方面必须妥善把握权力边界，聚焦于一些具有法律明确授权、现实必要性的管理领域，不无谓折腾基层和农民，为农民提供稳定的预期。另一方面，也需要更好地将处罚和教育、执法与服务结合起来。例如，执法人员在执法过程当中，可以更加充分地向农民说明为什么要这样做，这样执法是为了保护什么，引导农民更好树立法治观念、规则意识。

半月谈记者：孙好 / 编辑：刘天宇

责编：秦黛新 / 校对：张子晴

原标题《 如何化解“涉农执法”争议？

专访中国政法大学法治政府研究院院长赵鹏》