洛阳都市圈要重启？中国国土勘测规划院再提洛阳都市圈高质量发展规划

昨天中国国土勘测规划院官方微信公众号“中国国土空间规划”再次重提“洛阳都市圈高质量发展规划路径研究”，难道洛阳都市圈要重启了吗？

9月14日 星期四

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昨天中国国土勘测规划院官方微信公众号“中国国土空间规划”再次重提“洛阳都市圈高质量发展规划路径研究”，难道洛阳都市圈要重启了吗？

文章结合《洛阳都市圈发展规划(2020—2035年)》，分析洛阳都市圈发展面临的问题，借鉴南京都市圈和徐州都市圈的规划经验，从空间体系、生态环境、产业体系、基础设施和体制机制等5个方面探讨洛阳都市圈高质量发展的规划路径。

洛阳都市圈位于河南省西部，包括洛阳市，济源示范区，焦作孟州市，平顶山汝州市、鲁山县，三门峡义马市、渑池县、卢氏县，总面积约为2.7万km2，其中生态涵养区面积约为1.5万km2。2019年，洛阳都市圈常住人口约1060万，地区生产总值约7200亿元。洛阳都市圈辐射三门峡、平顶山、焦作等豫西北地区，联动晋东南地区，与郑州都市圈联动影响的叠合区域包括郑州巩义市、登封市，以及焦作沁阳市、温县、博爱县。2020年12月，《洛阳都市圈发展规划(2020—2035)》正式发布。该规划充分对接重大国家战略，落实了黄河流域生态保护和高质量发展战略，以洛阳都市圈处于培育发展阶段的客观实际为出发点，推动各地发挥比较优势，合理分工、功能衔接，并依托黄河纽带，强化通道枢纽联动、产业链接配套、创新要素共享和文化旅游协同，奋力推动豫西北地区融合发展。

本文以《洛阳都市圈发展规划(2020— 2035年)》为例，分析洛阳都市圈发展面临的问题，借鉴国内其他都市圈的规划经验，总结洛阳都市圈高质量发展的规划路径，并从空间体系、生态环境、产业体系、基础设施和体制机制等5个方面对规划进行剖析，以期为其他都市圈的规划建设提供借鉴。

洛阳都市圈发展面临的问题

洛阳都市圈的自然生态基底优越，动植物资源丰富，文旅融合底蕴深厚，同时先进制造业蓬勃发展，产业门类齐全，自由贸易试验区、自主创新示范区、综合保税区等重大改革创新平台落地建设，区域一体化发展趋势日益明显。但是，目前洛阳都市圈区域开放程度仍然较低，基建承载能力不足，县域经济实力较弱。在新的发展机遇下，其应该正确认识目前所处阶段的实际情况，针对规划建设面临的核心问题，应对未来发展挑战。

1.1 都市圈发展面临的协调与治理问题

对比国内都市圈，洛阳都市圈还处于培育型都市圈的起步阶段。面对国家区域经济格局重构、“多极化”发展趋势、国内国际“双循环”新格局，洛阳都市圈急需探索都市圈发展的新模式和新路径。在肩负河南省发展的新担当和新使命下，洛阳都市圈需要在相对欠发达的中西部地区，通过都市圈的协同发展找出高质量发展的新路径，实现文化繁荣兴盛、生态环境保护和产业高质量发展之间的有机协同，解决长远发展目标与近期规划的衔接，以及中间过渡时期的协调与治理问题。

1.2 都市圈规划建设面临的核心问题

一是如何实现都市圈空间格局创新，为都市圈发展留足空间。空间结构应以一种更加流动和网格化的方式构建，以新的城市区域范围来组织经济和政治活动，在都市区外围塑造新兴产业增长点，实现差异化发展下的多赢局面。二是如何建立便捷、畅通、快速的交通网络，形成多元化的交通系统。洛阳都市圈应加快推进都市圈交通基础设施建设，构建城际快速运输系统，推动都市区“地铁化”、都市圈“城际化”、辐射区“高铁化”。三是如何利用文化竞争力，塑造城市区域形象。洛阳都市圈应系统性打造城市文化概念，延伸文化产业链条，打造城市文化产业孵化器。四是如何构建都市圈创新机制，实现要素自由流通。通过采用自下而上和自上而下叠合的组织形式，推动都市圈建立透明的利益交换机制，探讨“弱许可、强契约”的社会治理模式，并适时推动行政区划调整，实现从“行政区经济”向“功能区经济”的转变。

1.3 都市圈发展面临的挑战

一是外部发展面临强势“碾压”。主要体现在河南省内郑州都市圈的虹吸效应持续增强，社会经济发展多项指标全面“碾压”洛阳，且南阳、许昌、周口等城市呈追赶式发展。二是缺少直连直通的交通区位与门户枢纽。东西向单一的交通廊道限制了洛阳对外的区域联动，很难形成门户与枢纽经济；在高铁时代，洛阳的区域交通劣势更加突出，其与沿海三大城市群中心城市缺少直连直通。三是内部分散发展，尚未形成发展合力。洛阳都市圈区域二元结构突出，都市圈内一半(南部)县市的人均GDP均低于全国平均水平，经济发展贫困；城镇化水平低，城乡发展差距大，大部分县市的城镇化率均低于同期其他地区水平。四是先天的地形地貌限制和文物保护的刚性约束。山水地形、大遗址、基本农田、生态廊道等多种要素相互叠加，对城市空间的拓展形成较强约束，造成建设用地拓展方向受限，建设用地集约性不高。

国内都市圈规划经验借鉴

南京都市圈和徐州都市圈均为江苏省重点建设的都市圈。南京都市圈是具有较强竞争力的国家级都市圈，是长三角一体化建设的重要载体；徐州都市圈地跨苏鲁豫皖四省，地理位置优越，是跨省都市圈的典型代表。两个都市圈虽然发展条件不同，但是规划建设经验均可为洛阳都市圈探寻高质量发展路径提供借鉴。

2.1 南京都市圈规划经验

南京都市圈是长三角带动中西部地区发展的重要传导区域。经过近20年的发展，其逐渐走上制度化和规范化的道路，尤其是在《南京都市圈规划(2002—2020)》与《南京都市圈区域规划(2012—2020)》实施以来，取得了丰硕的区域合作成果。南京都市圈包括江苏省的南京市、镇江市、扬州市、淮安市以及常州市的金坛区和溧阳市，安徽省的芜湖市、马鞍山市、滁州市、宣城市，总面积为 6.6万km2，截至2018年末总人口约3500万。

2.2 徐州都市圈规划经验

徐州都市圈是江苏省三大都市圈之一，辖徐州市、连云港市、宿迁市、宿州市、淮北市、枣庄市、微山县、永城市，面积为4.8万km2，人口为3188万。徐州都市圈强化徐州市的中心城市功能，形成以徐州主城区为核心、沿陇海线为轴线的“点轴”空间结构。其将重点打造金融、产品深加工、物流信息、文化旅游、特色名优食品制造、纺织、中医药开发和制造、信息制造业，重化工、钢铁、重型机械，以及现代服务业等产业群，目标是成为苏北地区首要的经济增长极和实施全江苏省区域共同发展战略的重要区域。

2.3 对洛阳都市圈规划编制的启示

与南京都市圈和徐州都市圈相比，洛阳都市圈可利用的建设用地并不多，其中心城市洛阳市的面积较大，高达15230 km2，占整个都市圈面积的3/4。借鉴南京都市圈和徐州都市圈的规划经验，结合洛阳都市圈的现实基础，可得出以下启示：①创新都市圈空间格局。通过采用网格化的方式，构建洛阳都市圈的空间结构，塑造新兴产业增长点。②推进都市圈交通基础设施建设。建立便捷高效的交通网络，推行公共交通先行，实现无缝对接，加快形成多元化的交通系统，增强城市外围居住和就业的可达性。③创新构建都市圈内部机制。推行区域建设制度化、跨区域项目合规化，通过合理转变政府职能，推动建立透明的利益交换机制，同时以立法为基本，持续推动地方法案对规划实施的落实。

洛阳都市圈高质量发展规划路径

洛阳都市圈发展规划充分发挥区域要素集聚和空间集中效应，全面提升都市圈的国际竞争力和可持续发展能力，推动区域一体化高质量发展。规划以制造业高质量发展为主攻方向，以文化繁荣兴盛为特色，以优美生态环境为底色，着力增强人口和经济要素集聚能力，打造有温度的生活圈、服务圈，努力构建核心引领、功能清晰、分工协作、有机融合、特色彰显的区域一体化发展新格局。规划力求将洛阳都市圈打造为黄河流域生态保护和高质量发展示范区、全国先进制造业发展引领区、全国重要综合交通枢纽、国际人文交往中心。规划目标到2025年，奠定现代化生态都市圈发展的基础框架：都市圈一体化发展的空间格局、支撑体系和保障政策基本确立，黄河流域生态保护和高质量发展示范区全面建成，全国先进制造业发展引领区建设成效明显，文化保护传承弘扬核心区特色彰显，全国重要综合交通枢纽作用凸显，国际人文交往中心建设取得实质进展。规划目标到2035年，建成具有全国影响力的现代化都市圈：形成洛阳都市圈一体化发展新格局，联动郑州都市圈，引领带动中原城市群、中西部地区、黄河流域高质量发展。

图1 洛阳都市圈高质量发展规划路径示意图

结合以上目标，洛阳都市圈的发展应创新规划路径，从空间体系、生态环境、产业体系、基础设施和体制机制等5个方面着力，体现高质量发展的特征(图1)。

洛阳都市圈规划内容

4.1 创新高效优质的城乡空间体系，形成功能融合新格局

洛阳都市圈发展规划强化国土空间底线约束管控，构建国土空间开发保护总体格局，科学划定城镇、农业、生态3类空间，以主体功能区划为基础，根据都市圈资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价结果，结合人口集聚和分布变动趋势、经济社会发展目标预期等，按照以容量定总量的原则，科学划定都市圈“三区三线”。

图2 洛阳都市圈空间结构示意图(2035年)

表1 2035年洛阳都市圈城镇等级一览

图3 洛阳都市圈城乡空间体系图

4.2 基于生态都市圈建设理念，形成生态安全绿色的高质量生态环境

规划立足洛阳都市圈“一河(黄河)两山(伏牛山、太行—王屋山)”的生态资源和绿色发展优势，深入贯彻黄河流域生态保护和高质量发展战略，创新性地提出生态都市圈建设理念，以“一带、两区、两环、多廊道”生态安全格局为基础(图4)，统筹区域山、水、林、田、湖、草、沙，协同筑牢黄河生态廊道，探索中西部地区以绿色生态为特色实现区域统筹发展的“洛阳模式”。“一带”为建设黄河流域生态保护带，打造从渑池到巩义黄河两岸不少于1 km的生态廊道；“两区”为南部伏牛山生态涵养区和北部太行—王屋山生态涵养区；“两环”为依托白云岭、万安山一嵩山、龙门山、锦屏山一鹿鸣山等郊野公园的都市圈郊野游憩环，以及水源涵养、生态休闲、生态产业化的都市圈外围生态环；“多廊道”为城市与组团间的绿色廊道，串联自然山体、永久基本农田和城镇绿化带，构建“斑块一廊道一基质”相结合的区域性生态网络。

图4 洛阳都市圈生态安全格局示意图

规划以生态治理修复为抓手，以生态高质量发展为目标，加强黄河水土保持，加快黄河沿线生态修复与环境整治，筑牢流域生态保护工程；实行湿地资源总量管理，高标准建设黄河湿地国家级自然保护区及湿地公园等；严格按照生态保护红线划定和管理要求实施管控，制定黄河流域开发管控标准；加强重点地区生态修复，实施豫西山地生态保育和修复工程、森林都市圈建设工程、农田生态修复工程和草地生态修复工程；推动区域环境污染联防联控，协同治理流域水污染，防治土壤污染，综合整治采矿矿坑，建立都市圈应对新型污染物的风险防范体系；创新生态动能新模式，发展生态经济，强化县域绿色新支撑。

图5 洛阳都市圈产业空间布局结构图

结束语

都市圈是突破行政边界的基本空间单元。随着我国城镇化进程从大规模的城市群阶段迈入都市圈时代，都市圈应发挥重要作用，实现中心城市与周边地区的融合、协调、互促，发挥中心城市的集聚效应，提高经济效率，加强中心城市和周边地区公共服务均等化与环境治理协同化，从而实现高质量发展。

推进洛阳都市圈建设，是顺应区域经济发展新趋势、在更大区域范围内统筹资源要素配置的客观需要，有利于河南省在黄河流域生态保护和高质量发展上展现担当作为、在中部地区崛起中奋勇争先；有利于加快洛阳中原城市群副中心城市建设，形成与郑州国家中心城市错位联动、分工协作、优势互补、资源共享的区域新格局，构建全省高质量发展动力系统；有利于巩固洛阳制造业优势，优化战略性新兴产业布局，打造自主可控、安全可靠的产业链供应链，在畅通国内大循环、促进国内国际“双循环”中发挥更大作用；有利于彰显洛阳生态、装备制造业、科技创新、文旅等特色优势，辐射豫西北、联动晋东南，全面提升综合竞争力，形成中原城市群高质量发展的新增长极。希望通过对洛阳都市圈发展规划的解析，能为其他都市圈的高质量发展提供参考。

来源：中国国土空间规划