最高法判例 | 房屋被违法拆除后且当事人申请补偿安置的……

最高法判例 | 房屋被违法拆除后且当事人申请补偿安置的，政府应作出房屋征收补偿决定而不是赔偿决定

裁判要旨

根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条的规定，为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。征收过程中合法被征收房屋在未得到补偿的情况下被违法拆除的，被征收人既可以选择要求行政机关进行行政补偿，也可以要求行政机关予以行政赔偿。本案中，再审申请人的房屋被强制拆除且已有生效判决确定该强拆行为违法，再审申请人向被申请人提交了补偿安置申请，但被申请人没做处理径行做出赔偿决定。最高院判决被申请人应依法就涉案房屋作出房屋征收补偿决定，保障被征收人的合理诉求。

裁判文书

中华人民共和国最高人民法院

行 政 判 决 书

（2020）最高法行再389号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：张某A

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：张某B

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：张某C

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：程某

被申请人（一审被告、二审被上诉人）：某区政府

再审申请人程某等4人因诉区政府行政补偿一案，不服河南省高级人民法院（2019）豫行终923号行政判决，向本院申请再审。本院于2020年6月28日作出（2019）最高法行申11919号行政裁定提审本案后，依法组成合议庭进行审理，现已审理终结。

某运输中级法院一审查明，张X先系南阳路l80号院8号楼6号房屋的所有权人。2013年11月22日，区政府作出惠政通〔2013〕1号《郑州市惠济区人民政府关于国有土地上房屋征收决定的通告》，对郑州粮机家属院棚户区改造项目规划红线范围内国有土地上的所有建筑物、构筑物及其附属物实施征收。涉案房屋在该征收决定的范围内。2014年12月，涉案房屋被区政府强制拆除。2016年9月28日，张X先以其涉案房屋被惠济区政府强制拆除为由，诉至一审法院，请求法院确认该拆除行为违法。2016年11月18日，一审法院作出（2016）豫71行初677号行政判决，确认惠济区政府强制拆除张X先涉案房屋的行政行为违法。2017年8月23日，张X先以邮寄方式向区政府提出《关于要求依法依规、依据郑州粮机家属院棚户区改造项目房屋征收补偿方案给予补偿安置及对屋内毁损物品进行赔偿的申请书》，申请对其居住使用的涉案房屋进行补偿安置及对屋内毁损物品进行赔偿。区政府于2017年10月20日作出行政赔偿决定（惠赔决字〔2017〕19号），决定对张X先赔偿人民币45,337元及97.44平方米安置房。张X先认为区政府应当对其进行补偿安置，诉至一审法院。另查明，张X先曾于2018年4月18日向一审法院提起行政赔偿诉讼，请求撤销区政府作出的行政赔偿决定（惠赔决字〔2017〕19号）并赔偿损失。诉讼期间，张X先死亡，其配偶程某，子女张某A、张某B、张某C作为变更后的原告参加诉讼。一审法院于2018年8月10日以超过起诉期限为由，驳回了起诉。该案经二审予以维持。

铁路运输中级法院一审认为，本案中，经法院释明，张X先当庭明确其诉讼请求为：判令区政府履行补偿与安置义务；判令区政府依据法律规定和补偿方案的规定向张X先支付补偿款。区政府迳行拆除涉案房屋的行为已经生效判决确认违法，故要求区政府作出补偿的基础已不存在。张X先要求惠济区政府再对其进行补偿安置，没有事实根据和法律依据。区政府的违法拆除行为给张X先所造成的损失，应当通过赔偿程序予以填补。区政府作出的行政赔偿决定经法院生效裁定以超过起诉期限为由，驳回了张X先的起诉。上述行政赔偿决定已经生效，张X先的损失已在赔偿程序中得到填补，即使张X先对赔偿的数额不认可，也不能再要求启动补偿程序，基于同一违法行为重复获得救济。综上，依照《行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回程某、张某A、张某B、张某C的诉讼请求。

程某等4人不服，提起上诉。省高院查明的事实与一审查明的事实一致。

省高院二审认为，涉案房屋在区政府组织实施征收过程中被强制拆除，区政府强制拆除涉案房屋的行为已经人民法院生效判决确认违法，区政府于2017年10月20日作出赔偿决定，对拆除涉案房屋造成的损失作出了赔偿，程某等4人对该赔偿决定不服，但未在法定期限内提起诉讼，赔偿决定已发生法律效力，涉案房屋等损失已通过国家赔偿程序获得救济。现程某等4人又提起本案诉讼，要求区政府向其履行补偿与安置义务，该请求的基础仍是其对涉案房屋的所有权、使用权等权益，而该权益已在国家赔偿程序中获得救济，程某等4人再要求区政府履行补偿安置职责的理由不能成立。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，予以维持。程某等4人的上诉理由不能成立，不予支持。依照《行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决驳回上诉，维持一审判决。

程某等4人申请再审称，程某等4人于2017年8月书面请求区政府对其房屋按照现行房地产市场价给予补偿。区政府在程某等4人没有申请赔偿的情况下于2017年10月20日作出了赔偿决定，该赔偿决定与程某等4人的补偿申请没有关系。程某等4人随即提起本案行政补偿诉讼，后法院在诉讼中告知其应通过行政赔偿解决。程某等4人无奈又在补偿诉讼审理期间，于2018年4月提起了行政赔偿诉讼，并明确表态，无论是补偿诉讼还是赔偿诉讼，只要为申请人留有维权途径即可，申请人不可能既得到赔偿，又得到补偿。但赔偿案件生效裁定未考虑程某等4人已提起补偿诉讼且补偿案件仍在审理中等问题，以超过起诉期限为由驳回了程某等4人的起诉，导致程某等4人丧失了通过行政赔偿维权的途径。本案中，区政府作出的行政赔偿决定未依照程某等4人的补偿申请作出，赔偿内容缺乏事实及法律依据，而针对程某等4人的行政补偿申请，区政府至今未能作出补偿决定。一、二审判决剥夺了程某等4人要求补偿的权利，适用法律错误。请求撤销一、二审判决，发回重审或再审改判支持程某等4人的一审诉讼请求。

区政府答辩称，因涉案房屋的拆除行为已被生效判决确认违法，依法作出补偿决定的基础已经不存在，程某等4人要求补偿安置没有事实和法律依据。根据程某等4人的申请，区政府已作出赔偿决定。程某等4人对赔偿决定提起的诉讼，因超过起诉期限，已被生效行政裁定驳回起诉，该赔偿决定已生效。程某等4人再次提出补偿安置申请，其诉讼请求不能成立。请求驳回程某等4人的再审申请。

本院再审查明的事实与一、二审判决审理查明的事实一致。另查明，区政府于2013年11月22日发布惠政通〔2013〕1号《郑州市惠济区人民政府关于国有土地上房屋征收决定的通告》时，以附件形式发布了《郑州粮机家属院棚户区改造项目房屋征收补偿方案》，该方案第八条“征收补偿方式”项中明确规定：“实行货币补偿、产权调换两种方式，由被征收人自行选择其中一种方式进行补偿。”

本院再审认为，本案的争议焦点为区政府是否应当就程某等4人涉案房屋作出房屋征收补偿决定。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条的规定，为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。征收过程中合法被征收房屋在未得到补偿的情况下被违法拆除的，被征收人既可以选择要求行政机关进行行政补偿，也可以要求行政机关予以行政赔偿。一般情况下，已经开启行政赔偿程序对当事人的损失予以救济后，不能再重复进行行政补偿。但本案中，区政府的强拆行为被生效行政判决确认违法后，张X先向惠济区政府提出了补偿申请，请求对于涉案房屋价值、拆迁补助费、临时安置补助费、交通补助费、奖励费、停产停业损失费、过渡费等10项内容作出行政补偿决定。区政府收到申请后，于2017年10月20日作出了行政赔偿决定，而未能按照程某等4人的补偿申请作出补偿决定，且赔偿决定未载明赔偿标准及依据，仍有部分补偿申请内容未在赔偿决定中涉及。程某等4人随即于2018年1月3日提起本案行政补偿诉讼，在本案诉讼过程中又于2018年4月18日向一审法院提起行政赔偿诉讼，赔偿案件生效裁定以超过起诉期限为由驳回了程某等4人的起诉。在程某等4人的部分补偿申请事项在赔偿决定中并未得到处理，且另案行政赔偿之诉程某等4人超过起诉期限与区政府未能按照程某等4人的要求进行补偿存在因果关系的情况下，宜将惠济区政府作出的赔偿决定作为对程某等4人补偿申请的回应，允许程某等4人通过补偿诉讼维护合法权益，由区政府对程某等4人的补偿申请作出补偿决定，同时就行政赔偿决定一并处理。本案一、二审法院以程某等4人已通过国家赔偿程序获得救济为由，判决驳回其诉讼请求适用法律不当，应当予以纠正。

综上，依照《行政诉讼法》第七十二条、《最高法关于适用〈行政诉讼法〉的解释》第一百一十九条第一款、第一百二十二条之规定，判决如下：

一、撤销河南省高级人民法院(2019)豫行终923号行政判决、郑州铁路运输中级法院（2018）豫71行赔初167号行政判决；

二、责令区人民政府于本判决生效之日起60日内就程某等4人涉案房屋作出房屋征收补偿决定。

本判决为终审判决。

审 判 长 马鸿达

审 判 员 袁晓磊

审 判 员 聂振华

二〇二〇年十一月十三日

法官助理 李慧

书 记 员 唐晓燕