“思·鉴”录 | 从涉法涉诉信访矛盾纠纷化解视角探索新时代“枫桥经验”检察环节的实践路径

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本期作者

林树森

厦门市思明区人民检察院第六检察部四级检察官助理

所获荣誉

在检察机关工作期间，经历多岗位锻炼，多年从事控告申诉检察工作，化解多起信访矛盾纠纷，实现办理信访“零投诉”，多次荣获年度先进个人。所撰写的调研论文曾在《厦门民建》等期刊发表。

摘要：今年是毛泽东同志批示学习推广“枫桥经验”60周年、习近平总书记指示坚持发展“枫桥经验”20周年。新时代“枫桥经验”是扎根于中国优秀传统文化土壤、由人民群众自发创造的宝贵基层治理经验，是党建引领下充分体现全过程人民民主的基层实践样本，是习近平新时代中国特色社会主义思想的重大创新成果之一。[1]笔者通过分析新时代“枫桥经验”在检察环节的实践现状，重点研究检察机关如何提升涉法涉诉信访矛盾化解与风险预防的能力，为更好践行新时代“枫桥经验”提供理论支持与实务思考。

关键词：枫桥经验 检察职能 涉法涉诉信访 矛盾纠纷化解

01

新时代“枫桥经验”的

检察环节践行现状

新时代经济、科技等领域跳跃式发展，机遇与挑战并存，社会治理同样面临前所未有的压力，主要表现为公民、法人及其他组织之间产生的矛盾纠纷愈加趋于多样化、复杂化、频发化。对此，产生于20世纪60年代的“枫桥经验”，与时俱进地形成了以“矛盾不上交、平安不出事、服务不缺位”为基本内涵的新时代“枫桥经验”，是检察机关化解矛盾的重要法宝。为进一步分析“枫桥经验”在检察环节的践行现状，笔者以司法实践实务为样本，从检察机关信访系统抓取并研究近五年的涉法涉诉信访数据。

（一）

检察环节涉法涉诉信访案件的溯源分析

涉法涉诉信访主要通过来信反映，内容集中于司法办案规范、对刑事案件反映意见诉求以及申请民事监督。通过分析信访诉求多发领域发现，检察环节涉法涉诉信访的根源主要有：

1.犯罪新型化与办案规范化之间的矛盾

回溯大部分涉法涉诉信访的根源即刑事案件发现，新时期犯罪行为呈现网络化、隐蔽化，犯罪分子呈现专业化、团队化，规避侦查的手段持续推陈出新，侦查难度日益提高。与此同时，办案规范化则要求充分践行“存疑有利犯罪嫌疑人”的原则，这在一定程度上将导致案件处置、法律监督结果一定比例上不利于被害人一方，进而产生信访矛盾纠纷，这也是检察环节涉法涉诉产生的主要原因。

2.“信法”与“信访”理念之间的冲突

随着法治现代化的发展，民众的法律意识得到强化，推动当事人之间的矛盾纠纷进入法律程序,但是“信访不信法”的传统思想仍然“旧根未除”，在部分群众思想中占据主要地位，群众对司法机关的信任与“中国式关系”的信赖仍存在较大偏差，这也导致部分信访人企图通过信访给司法机关施加压力，以此谋取对自身有利的结果。

3.“案结事了”与“就案办案”之间的矛盾

司法机关不仅要解决当事人双方的矛盾纠纷，更要审慎处置依法办案与解决当事人诉求之间的信访矛盾，办案风险的防控与化解已成为司法工作的重要组成，直接影响案件办理的社会效果。但仍有个别司法工作人员囿于传统办案思想，简单追求案件的及时办结，未能充分考虑案件办理的法律效果、政治效果、社会效果的统一，从而一定程度导致办案中、结案后仍有信访矛盾纠纷未妥善化解。

（二）

新时代“枫桥经验”在检察环节的呈现

针对上述涉法涉诉信访现状及根源性问题，检察机关坚持践行“枫桥经验”，作为法律监督及机关，检察机关在处置群众矛盾纠纷方面，有其独特且具备实效的优势。从根本上说，新时代“枫桥经验”在检察环节主要目标就是实现“案结事了人和”，新时代“枫桥经验”为涉法涉诉信访机制的建立健全提供建设性精神指导，而检察机关涉法涉诉信访机制则进一步丰富充实深化了“枫桥经验”的时代内涵。

1.在四大检察业务中的呈现

检察机关作为法律监督机关，法律监督范围涵盖侦查、审判、执行等诉讼环节及社会公共领域等，统称“四大检察”，即刑事检察、民事检察、行政检察、公益诉讼检察。在履行检察职责的同时，不可避免地存在多元化的涉法涉诉信访矛盾纠纷，这就需要检察机关各业务部门之间通力合作，在各个检察业务环节都有效践行新时代“枫桥经验”。

2.与检察信访机制的结合

“枫桥经验”精神在《信访工作条例》、《人民检察院信访工作规定》等法规文件中都得到了体现，主要是处置信访的原则，即“坚持属地管理、分级负责，谁主管、谁负责，依法、及时、就地解决问题与教育疏导相结合的原则”。“枫桥经验”的目的在于化解社会矛盾、促进社会和谐，这也是每个时代对社会综治稳定大局的基本要求。

3.与控告申诉业务的融合

依托基层检察机关的群众基础，整合各项化解力量，充分开展信访矛盾纠纷多元化解举措，就地实质性化解涉法涉诉信访矛盾，这是控告申诉检察部门的主责主业。一是机制制度方面，有“群众来信件件有回复”工作制度、邀请第三方参与信访矛盾多元化解机制、首次领导包案化解工作机制等。二是工作做法方面，有司法救助、带案下访、简易听证、上门听证等。三是专项行动方面，有重复信访积案化解专项、困难妇女专项救助等。上述聚焦解决群众急难愁盼的为民办实事的做法，就是“枫桥经验”在检察环节的集中表现。

（三）

新时代“枫桥经验”在检察环节的特点

新时代“枫桥经验”在检察环节的践行，既延续并深化了矛盾纠纷就地化解的精神属性，亦拓展延伸了法律监督属性与涉法涉诉领域特点。

1.法律监督属性

检察机关受理的控告申诉业务主要是涉检事项和诉讼监督事项。检察人员在办理刑事案件及诉讼监督案件过程中，都可能产生涉法涉诉矛盾纠纷。在化解涉法涉诉矛盾纠纷的工作中，亦体现了检察机关的法律监督属性。唯有忠诚履行法律监督职责，才有可能提升检察公信力，才能进一步实现“案结事了”的办案目标。检察环节“枫桥经验”正是发挥了法律监督职能，从而达到“矛盾不上交”的正面化解形式。

在一起七旬老人郑某某信访案件中，控申部门了解到，郑某某在特殊历史时期被判刑十五年，后于1981年被撤销判决，免予刑事处罚。受该案影响，郑某某无收入来源、生活困难，且所在居委会因其有子女赡养而无法为其办理低保。鉴于郑某某信访主要根源在于生活困难，检察机关控申部门本着依法办案、执法为民的理念，积极与相关居委会沟通协调，最终为郑某某争取到了低保待遇，结束了多年信访之路。该案例中，检察机关认真履行了法律监督职责，对于不符合法律监督条件的信访事项，在依法向当事人释法说理的同时，贯彻就地化解信访矛盾的“枫桥经验”宗旨，依靠社区基层力量，主动为群众排忧解难，切实化解矛盾纠纷。

2.预防与打击犯罪

打击犯罪不仅需要司法机关严格履行法律职责，还需要依托群众提供线索、证据来源等。信访人通过信访反映诉求的同时，也为犯罪防控与打击提供线索来源。检察办案不能局限于就案办案，而是要兼听则明，即相信群众的力量，坚持从群众中来、到群众中去的基本路线。通过拓宽、畅通听取群众意见的各种渠道，办案人员能更充分、更审慎把握案件事实、证据的认定，同时能够及时发现违法犯罪线索，达到“打击一个，震慑一片”的扩散性效果。检察阶段的“枫桥经验”正是坚持重视群众诉求、以人为本的工作模式，持续发挥着防控、打击犯罪的作用。

3.检察办案程序特性

在检察办案环节化解涉法涉诉信访矛盾纠纷，能够减少审判阶段的信访压力，也是合理配置、节约司法资源的关键节点。例如，贯彻执行认罪认罚从宽制度，可以将大部分刑事案件导入速裁程序与简易程序，真正实现繁简分流、科学配置司法资源的作用，既实实在在地提高了办案效率，又为被告人获得从宽处罚机会，从而在检察办案阶段化解了后期可能出现的矛盾纠纷。又如审查起诉过程中，通过检察引导侦查和自行补充侦查，能够最大程度发挥审限效用，一方面充分了解双方当事人的诉求，进一步降低涉法涉诉矛盾纠纷风险；另一方面有效保障侦查取证工作，为查明案件事实、保障当事人合法权益、有效打击犯罪提供检察服务。

02

新时代“枫桥经验”

在检察环节的做法与成效

（一）

关心关爱特殊群体，多措并举多元救助

近年来，各级检察机关深入开展“关注困难妇女群体，加强专项司法救助”、“春晖护蕊”等司法救助专项活动，聚焦妇女、儿童、残疾人、贫困户等重点群体，积极为遭受犯罪侵害的未成年人、困难妇女、城市低保人员等生活困难刑事案件被害人发放救助金。

1.加强部门协作，形成救助合力。一是制定实施细则，完善司法救助线索筛查、移送机制，转变“因访救助”观念，形成“因案救助”观念，构建“一盘棋”司法救助工作格局。二是建立长效机制。积极与法援中心、人民法院建立长效联系沟通及线索移送机制，探索破解司法救助案源难题。三是发挥联合优势。积极探索上下级院联合救助、法检联合救助等模式，形成联合救助合力。例如叶某某司法救助案是在市院的统筹指导下，与被救助人住所地人民检察院开展联合救助。

2.衔接社会救助，多元综合帮扶。比如在叶某某司法救助案中，针对因遭受犯罪行为侵害、造成心理健康严重伤害的未成年被害人，检察机关实地走访其家庭、居委会等地，调查核实其家庭情况，并通过妇联社工组织提供爱心帮扶，联系心理咨询机构开展心理评估，用心用情为未成年人被害人提供心理受损情况及治愈疗程意见，确定社工帮扶、心理创伤治疗和家庭困难救助的综合救助方案，将经济救助与精神救助相结合，保障未成年人身心健康。

3.创新救助金发放模式，确保专款专用。探索救助金分类分期发放举措，确保司法救助金实际用于被救助人生活和心理治疗。同样在叶某某司法救助案，考虑到被救助人系未成年人，检察机关与相关政府部门达成委托分期发放协议，将救助金分类分期发放，确保救助金实际用于被救助人生活和心理创伤修复治疗。

4.以监督提公信，以公开促宣传。邀请人大代表评议救助金发放工作，自觉接受人大监督；邀请人民监督员、值班律师、被救助对象所在公司工会代表参加公开发放会，听取各方意见建议，主动接受社会监督，提升司法公信力。同时，制作“千里近在心里”微视频开展宣传等多种形式，深刻解读司法救助工作，宣传司法救助效果，不仅在各业务部门引起广泛关注及反响，也进一步提升群众知晓度，让检察温度可感可知可享。

（二）

建立健全多元化解机制，深入落实信访矛盾实质性化解

1.发挥“领头雁”作用，推进领导包案化解工作。深入推进院领导包案办理首次信访。一是带头深入访源治理。包案领导全面履行包案职责，做到真包案、真化解。常态化落实检察长接待日工作制度，发挥院领导化解矛盾纠纷引领作用，院领导以接访、听证等形式当面倾听信访诉求，当面释法说理。综合运用阅卷审查、领导接访、带案下访、公开听证等多元化解机制，联系辖区派出所、社区居委会，会同地段民警、网格员、调解员开展释法说理，提高信访矛盾源头治理能力。二是领导带头解决重复难题。领导包案紧密结合上级院及区委工作部署，常态化开展重复信访治理工作，院领导带头包案办理信访风险大、重复信访诉求强烈、矛盾突出的疑难复杂案件，办结重点涉法涉诉信访案件。落实“五个一”措施，成立工作专班，制定化解方案，通过联合接访、当面听取诉求、当面释法说理、协调属地稳控、信访终结等举措，攻坚化解重复信访。

2.大力推行检察听证，推进信访矛盾当场化解。坚持“应听证尽听证”原则，以检察听证形式办理控告申诉案件，注重从法律适用和救济途径等方面开展针对性释法说理，力争当场化解矛盾。

3.践行为民司法理念，立足根本问题推进多元化解。一是倾听倾谈倾力，营造共情氛围。倡导倾听式接访、倾谈式答复、倾力式帮扶的“三倾式”工作方法，用心用情解决好信访群众的急难愁盼。以关切群众难处的同情心和换位思考的共情力，以倾听换信任，实现零闹访；书面回复的同时进行电话答复或者回访，与群众“零距离”互动，把决定依据讲清说透，提升释法说理水平；立足信访群众实际困难，下真功夫巧功夫提供救助帮扶，切实做到解民忧纾民困。二是借力借智施策，形成共治格局。建立健全第三方力量参与化解工作机制，完善律师驻点值班接访机制，与法律援助中心共同商讨为困难群众提供法律帮助的机制和途径，为困难群众通过法律途径维权提供帮助；充实专业第三方队伍力量，邀请心理咨询师、人民调解员、地段民警、社区居委会网格员参与信访案件矛盾化解工作；加强与公安机关、法院、司法局等政法部门协同配合、联络会商及线索移送，形成化解合力，发挥法律共同体优势推动社会矛盾纠纷实质性化解。

（三）

规范办理刑事申诉案件，深入推进矛盾实质化解

刑事申诉案件均经领导包案、调卷审查，并切实做好控申检察业务部门实质审查工作，在办案中加强法律文书审核工作，规范制作法律文书。贯彻落实每案公开听证工作机制，严格落实公开答复程序要求，通过检察听证“摆事实”、“讲证据”，回应申诉人的各项法律疑问，创设调解、救济引导环节，推进案结事了人和。切实落实“每案必评、实质化解”工作机制，并对刑事申诉案件开展评查、评议、评比。

03

“枫桥经验”检察环节践行中

存在的不足与原因分析

现阶段，检察机关践行“枫桥经验”面临的主要难题主要体现为：不捕率、不诉率提高带来的信访压力、多元化解机制落实缺少切入点、业务骨干配备不足与矛盾纠纷化解经验欠缺等。通过分析这几项难题带来的工作不足，坚持以问题为导向，为新时代“枫桥经验”在检察环节的完善提供方向。

（一）

国家司法救助率低

司法救助案件量与案件总量不匹配，创新不足，多元救助手段运用不足。主要原因：一是主动筛查、发现线索意识不够强；二是通过诉讼案件移送线索配合度不够；三是特色亮点不足，多元救助、联合救助等救助方式运用不足。

（二）

矛盾纠纷化解能力不足

重复信访占比虽呈下降趋势，但占比仍较高；刑事申诉案件息诉率低，解决案件上行问题办法不多，见效慢。主要原因：一是存在“机械办案、就案办案”现象；二是办信接访作风较为简单；三是释法说理水平和能力不足。

（三）

多元举措开展不到位

检察听证工作矛盾化解、息诉罢访成效不够明显，特色、亮点不够突出。主要原因：一是接访过程中当场开展简易听证，在未调卷阅卷情况下，仅凭信访人口述及查阅信访材料即需要当场分析判断并释法说理存在一定难度，且说理性和信服力均不足；二是信访群众对听证员的中立性和公正性仍存在一定质疑；三是部分人员对听证新模式存在畏难情绪，一定程度上存在上门听证反而激化矛盾的顾虑。

04

新时代“枫桥经验”检察践行

成效提升路径建议

（一）

更新办案理念，把准矛盾纠纷症结

信访人反映诉求并不一定都有法律依据，但检察人员在依法办理案件时，不应简单以法无规定为由驳回信访诉求。“小信封，大情怀”，大部分信访人执笔写下的不仅是一种诉求，更是其生活遭受困扰后的一种情感表达。法律监督职责本质上就是为人民服务，这与“枫桥经验”矛盾纠纷化解的目的是一致的。化解涉法涉诉信访矛盾纠纷，需要检察人员先从思想上正视涉检信访，推动群众自身主观意识的变化，实现就地化解的效果。

（二）

贯彻多元化解，整合资源形成合力

检察人员擅长依据法律规定，把握事实、证据的认定，但是对于化解涉检信访矛盾纠纷光靠向信访人解释条文、解析证据是不够的。枫桥民间调解始终贯穿和谐与沟通协商的理念，始终贯穿调解注重教化与政府主导和民间主导并重原则。[2]对此，应当整合优化检调对接、法调对接、警民调解等调解机制，促进形成各诉讼阶段双方当事人的和解都会产生利于双方当事人的法律效果，并成文予以规定。积极推动建立各行各业调解专家库，执行专业分类调解模式。专门的解纷机制及处理机关，根据特定的法律法规和惯例，以谈判、调解和仲裁等为基本形式，并由在该领域的专家或经验丰富的人参与，因此在解决同一类型、发生率相对来说较高的纠纷时，具有及时、便利和针对性强的特点。[3]借鉴枫桥民间调解的“四统一”经验，即统一调解干部对调解纠纷的认识、统一调解程序、统一规范、统一处理方案[4]，实现规范操作，高效调解纠纷。

（三）

完善信访机制，充分践行“枫桥经验”

现有的信访机制尽管仍有不足，但相关机制在化解涉法涉诉信访矛盾纠纷方面成效显著。落实机制的过程中出现问题的根本性原因是检察人员的执行力的欠缺。笔者认为可以从科学配置处置信访的检察力量入手，明确信访化解责任为着力点，促进涉检信访机制执行力的提升。实践中，检察机关信访处置由控告申诉检察部门负责，它像是一个物流集散中心，所有的信件来访都在此处集中，再由此处分散出去，真正审查案件的是刑事检察部门、民事行政检察部门等业务部门。这就容易导致真正接触信访群众的检察人员未能把握信访诉求是否能通过法律程序得到解决，真正审查案件的检察人员未能直接面对群众，对审查结果与依据充分释法说理。根据纠纷解决过程和结果的互利性和平和性（非对抗性）。[5]因此笔者认为应当在检察一体化模式下，探索构建涉检信访工作机制，由刑事、民事行政监督案件承办人参与开展接收、办理、答复等信访工作，以求促进组织调解、开展司法救助等工作机制的贯彻执行。

（四）

善用群防群治，预防化解矛盾

新时代，检察机关的群众基础在不断壮大，主要有律师队伍、社区网格员队伍、司法志愿者队伍、人民监督员队伍等。化解涉检信访矛盾的第一步，也是关键的一步，就是树立公信力，拉近与信访人的心理距离。树立检察公信力，也需要一个“催化酶”，与案件无利害关系的第三方就是那个活性最高的“催化酶”。懂法、守法的群众队伍是一股强劲的化解力，涉检信访人也能被感化转化成该队伍的一员。充分发挥检察机关的群众基础的力量，是预防纠纷、化解矛盾的重要手段。建议与辖区内各街道办事处、社区居委会（村）等部门建立群防群治互联机制，让社区网格员队伍、司法志愿者队伍发挥自身优势，主动发现、引导并参与化解信访风险问题。