新一轮国企改革深化提升行动评析之二：功能性改革与“三个作用”

作者：吴刚梁

为实施新一轮国企改革，首先就应该对国有企业的功能与作用进行定位。从目前官方的表述来看，我国国有企业的功能定位是动态调整的，一个阶段有一个阶段的新使命新要求。

新一轮国企改革最大的时代背景是中国式现代化。总体而言，国有企业要在推动实现中国式现代化进程中充当“主力军、国家队、排头兵”。

具体而言，近日国资委党委在《求是》刊文《深入实施国有企业改革深化提升行动》中提出：突出抓好以更好服务国家战略为导向的功能性改革，推动国有企业在建设现代化产业体系、构建新发展格局中充分发挥科技创新、产业控制、安全支撑作用，是国有企业改革深化提升行动的鲜明导向。

可见，官方将科技创新、产业控制、安全支撑作为新时期国有企业应该发挥的“三个作用”。

第一、科技创新

在当前复杂严峻的国际形势下，我们面临关键核心技术“卡脖子”问题。科技自立自强不仅是发展问题，更是生存问题。

那么，谁来搞科技创新呢？换句话说，谁是科技创新的主体呢？老吴理解，不是大学、不是科研机构，而是企业。我们说搞科技创新需要产学研深度融合，但企业应该居于主导地位。

为什么？我们不能把科技创新理解成为像造原子弹、登月那样的一次性的技术攻关，可以不计成本，国家集中人财物“一咬牙、一跺脚”就解决了。科技创新符合“摩尔定律”，18个月就要迭代一次，只有企业才有持续的动力搞科技创新，因为企业可以通过知识产权保护等市场化的激励机制，解决大规模、标准化、可靠性、低成本等问题。

由于历史原因，我国国有企业科技创新的基础较好，具有发挥新举国体制的优势。同时科技创新具有较强的外部性，科研失败的成本理论上由全民分摊。因此，相对民营企业而言，国有企业在科技创新方面应该承担更多的责任。此外，加强科技创新也是提高国有企业核心竞争力的重要途径，是提高企业内在价值、长期价值的关键所在。

新一轮国企改革深化提升行动要为国有企业科技创新提供体制机制方面的保障。2019年底开始实施的“科改示范行动”，完善了科技型企业的激励机制。科改示范企业由最初的200家逐步扩围至600多家。此外，今年国资委推出的“一利五率”考核指标体系中，纳入了“研发投入强度”指标。很多科技型企业可以将研发费用视同利润进行业绩考核，以解决企业研发投入不足的问题。老吴认为，今后更需要大力突破研发效率不高、产出不够、转化不畅等制约瓶颈。

二、产业控制

现代化产业体系是现代化国家的物质技术基础，我们需要形成自主可控、安全可靠、竞争力强的现代化产业体系。由于中国国情，国有企业是建设现代化产业体系的主力军。在产业控制方面，国有企业的主要使命就是“实业报国”，当前主要面临两个任务，一是国有资本重点布局哪些领域的问题；二是在产业链中发挥什么样的作用。

在投资方面，国有企业要更大力度布局前瞻性战略性新兴产业。什么是战略性新兴产业？就是加新一代信息技术、人工智能、生物技术、新能源、新材料、高端装备、绿色环保等。2023年中央企业在这些领域产业投资要增加2个百分点。

那么传统行业还做不做？老吴认为，有条件的国有企业可以“换赛道”。对于一些主业位于传统行业的国有企业，应着力推动传统产业高端化、智能化、绿色化升极换代，而不是完全放弃。

在产业链方面，充分发挥国有龙头企业在产业链循环畅通中的支撑带动作用，推动基础固链、技术补链、优化塑链、融合强链。目前，中央企已经启动了产业链融通发展共链行动。国资委部署了央企产业焕新行动和未来产业启航行动。当前国有企业特别是大型中央企业应该发挥“链长”企业作用，积极带动民营企业、中小企业共同发展。

在过去十年的改革过程中，各国有企业聚焦实体经济，坚守主业，做精一业，实现资产归属清晰，防止盲目举债搞多元化扩张；同时剥离“两资两非”，包括地产、金融等“赚快钱”产业，清理参股、挂靠，防止脱实向虚。从实践看，效果还是比较显著的。当前一些著名民营企业以及校企纷纷因资金链断裂面临破产，但国资委监管的中央企业表现比较稳健，这与长期坚守主业、严格主业管理有关。老吴希望这些改革措施能够贯穿到新一轮深化提升行动中去。

第三、安全支撑

国有企业是维护国家战略安全的重要基石。新一轮深化提升行动首先要服务“国之所需”，当然包括服务国家战略安全。因此，维护产业链供应链和能源资源安全成为新时期国有企业的重大使命责任。体现在：

第一，国有资本不应该分散于充分竞争领域，而是要进一步向关系国家安全、国民经济命脉和国计民生的领域集中，让国有企业更好发挥战略安全、产业引领、国计民生、公共服务等功能作用。目前这些行业与领域主要是公益保障类企业。在过去十年的改革过程中，这些垄断行业一直保持国有资本控股地位，并实行分类考核、分类监管的政策。老吴希望今后在巩固改革成果的基础上，这些领域也可以适度向各类所有制企业开放，引入更加灵活的运营机制和社会监督。

第二，国有资本聚焦持续增强在国防军工、粮食、能源资源、骨干网络等关键领域支撑托底能力，这些领域要保持国有经济的主导地位。此外，医疗卫生、健康养老、防灾减灾、应急保障等民生领域公共服务有效供给，国有企业也应该有所作为。要加强重要能源、矿产资源国内勘探开发和增储上产。强化重要基础设施建设，维护能源、交通、通信等基础网络安全。老吴注意到，近年来新设立的央企，包括中国稀土集团，就是出于战略安全考虑的。

国资委提出，上述“三个作用”是相互贯通、各有侧重的。科技创新是根本，决定着产业控制和安全支撑作用的发挥，产业控制是关键，安全支撑是底线。

老吴理解，第一，“三个作用”是由新时期国有企业的功能定位决定的，如何让国有企业更好地发挥“三个作用”，就需要进行“功能性改革”。因此，新一轮国企改革深化提升行动的一个鲜明特点就是增强核心功能，体现国有企业与一般企业的区别。

第二，国有企业发挥“三个作用”是有分工的，并不是每一家国有企业都要同时发挥“三个作用”，比如，科技创新功能主要由央企的专业子公司承担，产业控制功能主要由龙头企业以及转型中的企业来承担，安全支撑功能主要由自然垄断行业的中央企业与公益保障类地方国企来承担。

第三，虽然“三个作用”体现了经济属性、政治属性、社会属性的有机统一。但是，老吴认为，新一轮国企改革深化提升行动仍然要坚持分类改革的原则，位于充分竞争领域的国有企业仍然以经济责任为主，公益保障类企业以政治责任、社会责任为主。要将商业性业务与政策性业务分开考核，单独核算，规范补贴方式。

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