防范化解农光互补存量项目落地隐患的建议

管珊

（武汉大学社会学院博士生）

近年来，农光互补项目在不少地区落地开花。2017年国家出台《关于支持光伏扶贫和规范光伏发电产业用地的意见》（国土资规【2017】8号文），提出光伏复合项目建设可使用一般农用地，但明确了以农为主，以光为辅的思路，强调项目建设应避免对农业生产造成影响。2023年3月国家再次发文《关于支持光伏发电产业发展规范用地管理有关工作的通知》（自然资办发〔2023〕12号），缩紧用地政策，明确光伏方阵用地不得占用耕地，不得改变地表形态。在本次规定实施之前按照国土资规【2017】8号文已经立项的项目可以继续实施，但是严禁扩大项目面积。山东、河北、宁夏、江苏、广东、河南、陕西等多个省份开展了农光互补类项目的土地核查工作。在此背景下，防范化解已批在建农光互补项目落地隐患尤其必要。

一、农光互补项目落地隐患

农光互补项目有助于推进光伏产业和现代农业、乡村振兴融合发展，实现农业生产和清洁能源生产的有机结合，进而提高土地综合利用效率，促进农村地区经济创收，助力实现碳达峰中和目标。但项目实际落地中存在土地利用率不高、项目实施不规范、农民权益缺乏保障等问题。

1.土地利用率不高

一是土地来源上占用好地，地表耕作层破坏，原有农业生产难以恢复。国土资规【2017】8号文明确农光互补项目可以利用未利用地的，不得占用农用地；可以利用劣地的，不得占用好地。禁止以任何方式占用永久基本农田。但在项目实施中，部分产粮田被纳入项目范围。T乡农光互补项目建设涉及X自然湾200亩土地，其中包括140亩可自流灌溉的产粮田。在这200亩土地连片框进来的区域，山林面积却都排除在外，以至于农户不理解“为啥山林面积不敢动，三包面积敢动？” 被纳入项目区内的产粮田基本难以恢复用途，地表耕作层遭破坏，田与田之间的界限被移除，农田灌溉不再可能，水稻种植被迫退出。

二是农光互补项目落地后农业种植未能及时跟进导致土地荒芜。按照国土资规【2017】8号文规定，对于使用永久基本农田以外的耕地布设光伏方阵的情形，应当从严提出要求，除桩基用地外，严禁硬化地面、破坏耕作层，严禁抛荒、撂荒。农光互补项目落地后光伏板下能够种什么，如何种植并没有统一规划，往往是光伏项目落地优先，再引入农业生产经营主体从事板下种植，呈现出以地等人的局面，导致土地抛荒撂荒，杂草丛生。T乡Y自然湾承包地自2021年被流转用于光伏项目，该项目2022年6月并网发电，但直到2023年才有来自安徽的市场主体过来从事板下药材种植，且只经营部分土地，土地抛荒、撂荒现象凸显。

2.项目实施不规范

一是项目流程不公开。作为县乡高度重视的重大项目，项目如何进村，项目建设时间选择、项目收益分配、板下种植等情况均未公开，农民缺少知情权。2022年9月T乡X自然湾的队长就挨家挨户通知说有光伏项目下来，让村民不要再种植，土地以350元/亩的价格统一流转，但直到2023年6月初，项目组才进入施工，中间耽误一季小麦和油菜种植。凸显了农光互补项目实施中只考虑土地和光伏布阵，不重视落地流程和农业生产，不尊重农民主体地位的思维导向。

二是土地租赁不合规。项目建设租用农户承包地，但项目主体通常只与农村集体经济组织签订土地流转合同，而农村集体经济组织并未履行针对农户的委托流转手续，在土地租期长达25年的背景下，农户收益权不明晰，容易埋下矛盾纠纷隐患。

3.农民权益缺乏保障

一是承包地收益权缺乏足够保障。项目给付农户的承包地租金一般在200-350元/亩，并未商定租金递增机制，现实是即使农业生产长时段租用土地，也会有一个递增机制。此外光伏建设也抑制了农户承包地改善及租金上涨机会，在如今高标准农田项目全域普及的情况下，承包地地力改善能有力提升土地流转租金水平，高标准农田整治后的土地流转租金一般可以达到400元/亩及以上，但土地被光伏项目占用后也就失去了地利改善的机会。

二是影响农户生活空间利用权。光伏项目改变农户生产空间形态，也对生活空间造成一定的影响。部分光伏面板过于靠近居住区影响农户房前屋后的土地利用和生活居住心情，为此T乡Y自然湾村民曾经上访抗议，导致靠近居住区的光伏建好后又被拆除。一些光伏项目占用集体坑塘，影响农户生产用水的同时也减少了垂钓休闲的场所，形成对农户生活空间利用权的损害。

二、对策建议

1、严格土地核查，适当调整存量项目

从耕地保护角度，对存量农光互补类项目展开土地核查。按照国家三区三线要求，以三调为基础，严格核查农光互补项目用地，避免出现占用永久基本农田等违法违规行为。对于未形成工程实际占用的存量项目可适当调整项目建设地点和建设规模，严格按照占用未利用地和劣等土地的原则实施，尽量避免占用耕地尤其是产粮田。

2、加强农光互补统筹规划、提高土地利用率

以统筹规划促进农光互惠，提高土地利用率，实现农业生产和清洁能源生产的结合。从行业技术角度探讨光伏板铺设有哪几种模式，每种模式对耕地种植作物类型有何影响，是否影响耕地产能。探讨通过调整间距和支架高度，使光伏布阵适应农业生产。强化地方政府和相关企业在实施项目中的农业生产责任，推动光伏建设与农业市场经营主体引入，农业种植模式调整同步推进。

3、倡导“共同缔造”、规范项目进村入户

农光互补项目肩负助力乡村振兴的使命，项目的进村入户成为乡村发展的催化剂，是村民遭遇的大事件。把好事办好，赢得农户支持，需要以“共同缔造”理念形成政府、企业与农民共同参与的项目治理模式，探索项目进村入户的规范程序。从项目入户宣讲到农户签字同意，从农户委托流转到项目利益分配，均要尊重农户土地权利，形成合法合规的流程，防止一些地区将农户土地收上去连农户签字同意或流转协议都没有的情况。在流转租金、项目收益分配、农业生产种植等方面要形成企业与村集体及农户的协商机制，充分尊重农民的主体地位，让农光互补项目更好服务于乡村振兴。

4、加强监督管理、平衡集体与农民的权益

农光互补项目可以让村集体和农民双重受益，尤其是让农村集体经济增收有了稳定途径。村集体增收的途径一是来自于将土地田埂破除连片后的“量差”面积；二是来自于农户耕种经营多年的开荒地面积；三是来自于集体“四荒地”面积；四是来自于开展农业生产的板下经济部分。农村集体经济收入增加效果明显，但农户得到的只是200-350元/亩的承包地租金。如果集体收入没有很好地得到监督管理及使用，农民不仅不会形成对集体的向心力相反会造成新的干群关系紧张。因此，集体要以每年如何花钱激活农民与集体的关联，要将板下经济与在村劳动力就近务工结合起来，在集体增收的同时平衡集体与农民的权益。（首发腾讯新闻，文中图片由作者提供）

管珊

2023.10.5