安理会改革的真正突破口在哪里

毛瑞鹏

在不久前的第78届联大一般性辩论以及更早时候的二十国集团峰会等重要国际多边场合，美国总统拜登都把支持扩大安理会以及增加常任理事国和非常任理事国席位作为一个关键议题，还称将尽力推动更多相关改革努力。这是拜登政府自去年调整政策后，再次高调表态支持安理会改革。但迄今为止，美国并未给出任何具体方案，且依然拒绝新增常任理事国获得否决权。在改革共识依然缺乏和大国矛盾持续加深的背景下，美国政策调整的真实意图受到各方普遍怀疑。

总部位于布鲁塞尔的国际危机组织一位联合国问题专家理查德·戈文就说，拜登政府并没有一个具体改革方案，也没有详细计划，抛出改革问题仅是为了试水以挑战俄罗斯和中国。美国把安理会改革作为大国博弈的工具，显示了其政策的虚伪性，也很难获得发展中国家的认同。美国史汀生中心的一篇评论文章指出，“全球南方”国家并不天真，非洲领导人正以怀疑甚至不屑的眼光看待拜登政府的重新接触政策，明白美国对非洲大陆的兴趣更多是出于大国竞争的需要，而不是平等的友谊。

安理会改革事关国际和平安全及公平正义，必须坚持正确方向。作为联合国负责国际和平与安全的主要机构和唯一有权作出具有法律约束力决议的机构，安理会的权威依赖于维护大国的协调性和提升南方国家的代表性。这是国际政治现实决定的，也是国际关系民主化潮流决定的。两者在关系上并不矛盾，而是互为基础。大国在维护国际和平与安全问题上负有特殊责任，这是国际社会的广泛共识。放弃大国协调，安理会只会沦为大国对抗的战场，只会陷入更多僵局。这在冷战时期美苏对抗频频导致联合国陷入瘫痪的时候就已得到证明。美国将安理会视作打压遏制竞争对手的场所，把改革作为施压竞争对手的工具，挑拨广大会员国与现有常任理事国之间的关系，将对联合国的权威和作用造成严重破坏。

安理会最大缺陷之一在于成员构成极不平衡，南方国家的代表性严重不足。安理会改革真正需要的是增加发展中国家的席位，扭转发达国家对国际和平与安全事务的垄断。自1979年联大通过决议将“安理会公平代表权和成员数目增加问题”列入临时议程以来，扩大安理会和实现更加公平席位分配的呼声已经持续44年。然而如今，尽管非洲事务占联合国安理会议程的70%以上，但非洲国家却没有一个常任理事国席位。

提升发展中国家、特别是非洲国家的代表性，既是纠正历史不公正和促进国际关系民主化的需要，也是准确反映发展中国家群体性崛起和地缘政治新现实的需要。考虑到非洲在国家数量上的优势、不断增长的经济实力、人口增长态势以及在多边场合日益增强的作用，非洲显然应在安理会获得更大的代表权。今年9月在印度举行的二十国集团领导人峰会正式决定将非盟增列为新的成员，表明国际社会广泛意识到非洲已经是国际舞台上一支不可或缺的重要力量。在当前各方对安理会改革方案缺乏共识的情况下，一个可行的选择是就优先解决非洲国家代表性不足的问题展开磋商，力争早日实现改革的突破。

改进工作方法对于提升安理会的合法性来说同样重要，安理会必须确保其决定充分考虑受影响最严重国家的意见和关切。长期以来，安理会多数议题决议草案的执笔国一直由少数成员把持，大多数安理会成员国只能被动应对。推动完善执笔国机制是确保安理会决策责任共担、共同参与必不可少的举措。发达国家因其价值观和利益的相近而通常在国际事务上采取共同行动，这是不争的事实。发达国家长期垄断安理会的议程设置权，造成南方国家在多边机制中长期处于边缘地位，是被治理的对象。发达国家与发展中国家之间的治理和被治理的关系，必须得到根本改变。

扭转安理会决策的不公平状态，还需要发展中国家具有更强的团结意识。发展中国家在维护国家主权原则、反对干涉内政、坚持自主选择发展道路等一系列重要问题上的相互配合与支持，是维护自身发展权益和构建更加公平合理国际政治经济新秩序的重要保障。加强在安理会改革问题上的政策协调，将有利于发展中国家以集体力量推动全球治理体系朝着更加公正合理的方向发展。

中国是确保安理会改革正确方向的重要力量。在中国常驻联合国代表团的推动下，2019年5月非盟安改问题委员会与安理会五个常任理事国代表举行磋商。这是非盟委员会与安理会五常间的首次会谈。中国在安理会改革进程中的积极作用得到非洲国家的充分肯定。中国与发展中国家在安理会改革问题上具有相近的立场。中方始终强调，改革要实现公平，唯一的正确方向是提升发展中国家、特别是非洲国家在安理会的代表性和发言权，纠正非洲国家遭受的历史不公，让更多外交政策独立、秉持公正立场的发展中国家有机会进入安理会并参与决策。中方的立场得到非洲国家积极响应。在这种共识基础上，中国和广大发展中国家应进一步携手推动安理会改革朝着公平公正的方向发展。（作者是上海国际问题研究院研究员）▲