李建良|| 行政行为论与行政法律关系论的新思维

摘要

行政行为论为传统行政法理论的根基，亦是行政程序法立法的基本骨架，同时构成行政诉讼类型的体系元素。晚近社会结构变迁、法规日趋繁琐，行政法问题多元而复杂，各种学说竞相出新，行政行为论的功能备受质疑，行政法的研习与治学亦倍增困难。本文从解构行政行为论的概念要素出发，重新检视行政行为论的功能、局限及其所面临之时代挑战，并且结合行政法律关系论的探索，尝试打破传统以行政行为定性为重心的思维惯性，建构透析行政法体系的方法与视域，藉此提升并强化处理行政法实务问题的分析能力与开拓行政法学腹地的学术能量。

壹、序說：行政法學的起始課題與思考方法

行政行为论为传统行政法理论的根基，亦是行政程序法立法的基本骨架，同时构成行政诉讼类型的体系元素。晚近社会结构变迁、法规日趋繁琐，行政法问题多元而复杂，各种学说竞相出新，行政行为论的功能备受质疑，行政法的研习与治学倍增困难。

本文以行政行为论与行政法律关系论为主题，重新检视行政行为论的功能，并且结合行政法律关系的视角，审视行政行为的概念要素及演进脉络，尝试开展行政法学的新思维，建立行政法学的体系思维，提升并储备处理行政法问题的分析能力及行政法理论开展的量能。至于行政行为与行政法律关系的理论源流与制度细考，逸出本文重点之外，不能详说，先此叙明。

贰、行政行为论的概念要素与基本观念

一、行政行为的法律概念及其法律形式

以向有「行政基本法」之称的「行政程序法」为观察对象，「行政行为」为行政程序法的基本用语与元素，尤其行政法一般原则系以行政行为为规范对象。不过，行政程序法本身对于行政行为并无定义，须透过体系解释方法界定之。按行政程序法第2条第1项规定：「本法所称行政程序，系指行政机关作成行政处分、缔结行政契约、订定法规命令与行政规则、确定行政计划、实施行政指导及处理陈情等行为之程序。」可知本法适用之对象系行政机关作成行政处分、缔结行政契约、订定法规命令与行政规则、确定行政计划、实施行政指导及处理陈情等行为。综合以观，此等行为系属具公法性质之行政行为，故行政行为应指公法行为，但不以作成行政处分、缔结行政契约、订定法规命令与行政规则、确定行政计划、实施行政指导及处理陈情等行为为限。

所谓「行为」，就行政法的观点以言，包含（积极）作为、（消极）不作为与（相对于特定作为）容忍三种。此行为之三态，从检视行政之合法性（依法行政原则）的视角以观，无非奠基在法律（有无法律依据或是否合于法律依据）与事实（事实认定是否正确或有无证据依据）两项基本要素之上，形成行政行为的各种状态（合法或违法，皆有可能）。在法治国原则的发展过程中，经由行政法学与行政立法的形塑，逐渐转成行政行为之法律形式，蔚为行政法学方法论的雏形，再与行政法规范体系接轨，经过区别差异、归纳类同、抽绎法则的过程，组构演化成井然整全的行政法秩序，包含制度特征、作成过程、表现型态、生效与效力体系、行为瑕疵的法律效果等，形成所谓「行政行为形式学说7」（下称行政行为论）。行政行为论之为理论，非仅止于行政行为类型的定性与判别，行政法学方法论与思考体系的建立与运用的不二法门，以及行政法制的建构与法治原则的实践，均亦在其中（参见图1）。诚如Fritz Ossenbühl早期的说法，行政行为论的主要功能，「在于通过此一门径将无可尽览、难以定制的行政举措，浇灌注入井然有序的法律世界」，此项观点于今仍具意义与重要性。

二、行政行为的「类别」与行政行为「形式」论

（一）行政行为与法律形式及其规范体系

如前所述，所谓行政行为形式，指行政行为之法律形式化，构成以行政行为为客体的行政法规范秩序，并且使行政行为类型化，方便认知与辨识，行政程序法所定之行政处分（含一般处分）、行政契约、法规命令与行政规则等，均属之。此种由抽象至具体的法律形式为行政法制的特色，有别于私法领域，而单方发生法律效力且拘束相对人之行政处分，尤其是片面课予相对人义务之下命处分，则为私法所无。

行政处分、行政契约、法规命令与行政规则等行为形式，之所以构成法律形式，乃因其各有不同的规范要件要素，可资区隔，进而连接各自的规范要求，形成行政法秩序体系。设若行政机关所为之行为欠缺与其他行政行为相区隔的要件要素，或者兼具不同行政行为的要件要素，则非此处所称之行政行为形式，观念上应予区辨，行政计画为主要适例。

按行政程序法第163条规定：「本法所称行政计划，系指行政机关为将来一定期限内达成特定之目的或实现一定之构想，事前就达成该目的或实现该构想有关之方法、步骤或措施等所为之设计与规划。」从比较法与法继受的观点以言，此项行政计划之定义性规定，未见于德国行政程序法，而是散见于德国行政法总论教科书中，仅为描述性之学理概念，自不足以构成所谓的「法律形式」。又，同法第164条规定：「行政计画有关一定地区土地之特定利用或重大公共设施之设置，涉及多数不同利益之人及多数不同行政机关权限者，确定其计划之裁决，应经公开及听证程序，并得有集中事权之效果。前项行政计划之拟订、确定、修订及废弃之程序，由行政院另定之。」系继受自德国行政程序法第72条以下所定之计划确定程序，所称「确定其计划之裁决」，性质上属行政处分。此类行政计划若属行政处分之一种，自无以自成一有别于行政处分之行政行为形式。至于是否存有具其他法律性质（例如行政命令）之行政计划，则属另一问题（后详）。

再须指出者，相对于前述具法效性之行政行为（精确言之，于行政程序法中定型化之具法效性行政行为），为不具法效性之行政行为，通称为行政事实行为或单纯之高权行政行为。若从行政行为效力以言，后者或可构成一种「法律形式」。然行政机关为此类之行政行为时，可能针对特定之相对人，亦可能以一般人为对象；所涉内容可能是具体事件之个案，亦有可能是抽象性的规划方案；可能由行政机关单方为之，亦不排除与人民双方达成共识。是以，行政程序法第165条规定：「本法所称行政指导，谓行政机关在其职权或所掌事务范围内，为实现一定之行政目的，以辅导、协助、劝告、建议或其他不具法律上强制力之方法，促请特定人为一定作为或不作为之行为。」充其量只是「一种」单纯行政行为。因此，单纯行政行为作为一种行政行为形式，严格而言，徒有其表，若要具行政法上之规范意义与作用，尚有赖行政法学之开展与行政法制之建构，亦是行政行为论的局限性与行政法学的时代挑战（后详）。

（二） 行政行为论遗漏的拼图：自治规章

承前所述，行政计划非属行政行为形式之一种，而是一种功能性概念，原因在于其不具备与其他行政行为相区隔的独立要件要素，也因此其制度轮廓最为模糊难辨，都市计划（行政计划之一种）的法律定性及其救济途径之争议棘手难解，多少与此有关。此项争议经司法院作成释字第742号解释，宣告：「都市计划之订定（含定期通盘检讨之变更），影响人民权益甚巨。立法机关应于本解释公布之日起二年内增订相关规定，使人民得就违法之都市计划，认为损害其权利或法律上利益者，提起诉讼以资救济。」再由立法者于行政诉讼法中增设「都市计划审查程序」专章后，获得初步解决，让人民得以对都市计划提起行政诉讼，谋求救济，同时避开都市计划法律性质之认定争议。不过，行政法学及法制度上的一项难题，仍然存在。盖释字第742号解释文谓：「都市计画拟定计划机关依规定所为定期通盘检讨，对原都市计划作必要之变更，属法规性质，并非行政处分。」以「法规」作为行政处分的相对概念，是否仅指「法规命令」，抑或涵盖法规命令以外之「其他法规」，单从解释文及理由文字，不得而知。就行政程序法所定具外部效力之法规而言，固仅法规命令一种。然若将视野扩大，在现有行政法秩序中属具外部规范效力之抽象法规范者，尚有「自治规章」。地方制度法中虽设有「自治法规」专节，并定有「自治条例」（经地方立法机关通过，并由各该行政机关公布者）与「自治规则」（由地方行政机关订定，并发布或下达者）二种，然其仅就订定机关、程序与内容限制有所规范。至如何与法规命令相区隔，仍有不明，而在地方自治法规之外，是否尚有其他的自治规章，亦待探讨。

再进一步从比较法观点言之，释字第742号解释所处理之都市计划及其后新增的都市计划审查程序，主要系参考德国行政法院法第47条之规范审查程序，而该条第1项第1款所定审查目标主要：依建设法所定之自治规章(Satzung)。换言之，于德国都市计划之性质为自治规章，而非法规命令。由于台湾制定行政程序法时，主要参考德国联邦行政程序法，未特别留意邦行政程序法有关自治规章之规定，故自治规章于行政程序法规范体系中的地位迄今仍妾身未明。行政行为之形式论是否应增加「新规范性要素」，俾与法规命令相区隔，诚为台湾行政行为论开展的重要课题之一。

（三）行政契约作为一种行政行为形式？

行政契约作为一种行政行为形式，若以德国行政法的发展为观察对象，殆为二十世纪前半叶的事，远落后于行政处分制度。推究原因，一般认为多少与Otto Mayer对公权力得否与人民缔结契约抱持质疑立场有关。实则，Mayer氏并未全盘否定行政契约的可能性，而是探讨行政机关在当时公法框架下所为之公权力措施，通常具有行政处分之性质，如何可能构成契约行为，以及在国家高权的优势下，人民如何可能在平等地位下与行政机关缔约；反之，公权力主体之间所缔结之契约，例如乡镇之间签订接收废水的约定，则难以透过私法契约为之。是以，行政契约能否作为一种行政行为形式，关键不在其与单方行政行为相区别，而在于国家的行政高权特性如何与双方合意之契约制度兼容并蓄。时至今日，行政契约作为行政行为的法律形式之一，虽已无争议，部分且已见诸实定法（例如行政程序法第三章）。然则，公权力是否挟高权地位以迫使人民缔结不公平的契约（所谓「代替行政处分之行政契约」），或者出卖公权力以换取不当利益等法治课题，依然存在未解。此外，行政处分与行政契约之间的关系，亦待厘清，学说上常有「行政处分与行政契约并用禁止原则」之说，为着例之一。按行政机关与人民缔结行政契约后，是否全无作成行政处分之可能，涉及行政机关所为行政处分之合法性审查的问题，端视其法律依据何在？有无法律之授权？是否合于法定要件与正当程序？而无本质上不得并用的法理。

相对而言，契约作为一种法律形式，并非行政行为所独有，且因契约于私法领域的发展与运用渊远流长，公法领域之契约不得不受到私法的影响。若谓行政机关系「借用」契约制度以履行行政任务，亦不为过，重点仅在于行政契约之缔结与履行不得违反法治国原则，而法律明定行政契约之类型或规定者，自亦难期穷尽，此所以行政程序法第149条明定：「行政契约，本法未规定者，准用民法相关之规定。」的旨趣所在。

参、行政行为论的功能与体系思维：以行政处分为体系枢纽

一、概说

现行行政处分制度于德国的萌生与演进，显现法治与法学的关联。德国行政处分制度诞生成形的过程，促使公法与私法的制度分野与思维分殊更为稳固。换言之，行政行为的类型化与法律形式化，基本上是行政法学的成果，同时亦自成行政法学体系的一环。从历史的演进脉络以观，行政行为形式于学说上的生成与固着，与民主宪政法治的进程，并无必然关联，侧重点与观察方向毋宁是行政法制度的建置与行政实务的运作。概括而言，行政行为论的基本功能有三：行政法一般理论的根基、行政程序法的基本骨架、行政诉讼法的类型元素。进入民主宪政法治时期，以行政处分（含一般处分）为枢纽形成行政行为体系，其对行政法学的发展与法治行政的落实，关键不在行政行为是否为行政处分的法律定性，而在以之为媒介开展行政法的体系思维，并建立行政法的井然秩序与法治行政的实践基础。

二、法律关系的形塑机制

法律关系，指法律或法律行为所建立以权利与义务为内容而存在于人与人之间的规范关系，为私法关系的基本构造。法律关系的发生、变更及消灭，得由法律明文规定，本诸私法自治原则，当事人亦得自由决定之；契约为法律关系的主要法律形式（制度）。法律关系亦存于行政法领域，除法律直接明定外，例如依国籍法规定取得固有国籍所形成之国家与人民之间的身分法律关系。行政机关在法律规范的框架下，有多种法律形式可资选择与运用，其中又形成具体法律关系之行政处分，为行政权行使与行政法规范秩序最为重要的制度工具，居于行政作用的枢纽地位。要言之，下命处分，其作用在于课予相对人一定之义务，建立强制执行之执行名义；形成处分直接发生权利之得丧变更，形成法律关系，同时是下命处分之前提，例如：土地征收处分直接发生人民丧失其土地所有权之效力，并且是主管机关进一步命（原）土地所有权人搬迁或容忍土地需用人进入系争土地之前提。确认处分亦具有相同之效力作用。一般处分之相对人虽非特定，惟其规制目标仍是具体事件，此亦为一般处分与法规命令的区别所在。

行政处分作为行政机关履行行政任务的主要法律形式，形成具体行政法律关系，基本上是条件式法规的解释与适用过程（暂不论计划裁量），在特定的法律事实之下，将抽象的构成要件与法律效果具体化。因此，行政处分不仅是行政行为的制度工具，同时也是行政法的基本思维方法，行政处分的研习有助于行政法的基础训练与行政法规范体系的基石奠定。

三、正当程序的链接目标

法律关系既是由权利与义务所组成，则形成此一关系的行政处分，除情况急迫而须为实时处分外，在作成之前通常须经一定程序，从而行政处分与行政程序之间乃形成一种相互作用的关系，促进行政过程的标准化与行政处分再制的正当化。质言之，因行政处分之故，于法制上必须让行政过程标准化，相对而言，基于正当法律程序的要求，行政程序则又会作用在行政处分的作成过程。从程序的开始以迄终结产出实体决定（行政程序法第174条），乃是一种行政程序法律关系，犹如法院裁判作成之前，应给予当事人为事实上及法律上主张之机会（司法听审权）。在此行政程序法律关系中之权利义务关系，有别于行政实体法律关系，指涉范围除实体当事人（申请人及申请之相对人、行政机关所为行政处分之相对人、与行政机关缔结行政契约之相对人、行政机关实施行政指导之相对人、对行政机关陈情之人）外，尚包括其他依行政程序法规定参加行政程序之人，例如证人、代理人等。正当法律程序原则的落实，旨在提升人民的主体地位，从过去的权力关系翻转为权利关系。行政处分虽出于行政机关的单方决定，然行政处分作成过程却不是上命下从的关系，而是一种以人民为主体的对等关系。

四、行政执行的基础要件

依前所述，行政行为论的规范功能在于透过行政行为的法律形式化，将行政与人民之间的关系区隔为抽象之行政法律关系（行政命令与自治规章）与具体之行政法律关系（行政处分与行政契约），以便于行政法的体系思维，并有助于行政任务的遂行与人民权利的保障，此点于行政强制执行，尤其重要。

行政执行，乃行政机关以强制措施迫使人民履行公法上之义务，以行政处分作为执行名义，将人民之义务明确具体化，在行政执行程序规范架构下顺序执行，得以减轻行政执行的成本，并提高行政效率，尤其是公法上金钱给付义务之执行，交由处分机关以外之机关（法务部行政执行署各分署）执行，一则可以免去行政机关的负担，另方面则可清楚区隔基础处分程序与行政执行程序。盖公法上金钱给付义务之执行，涉及义务人财产查封、拍卖、取偿等专业程序，与民事强制执行程序类同，此亦是行政执行法第26条明定准用强制执行法之原因，由专门机关负责，自可收集中事权之效。不仅如此，因行政执行属强烈干预人民财产、自由及身体的行政措施，若以抽象法令为依据，将使人民无从知悉行政机关的真正意图与打击范围，不利人民知所应对。唯有以形成具体法律关系之行政处分作为执行名义，始能使义务人明确知悉其权利义务关系而知所行止，并且判断行政行为是否违法而考虑寻求权利救济，同时提高行政行为的可预测性。惟现行行政执行法存有以「义务人依法令负有公法上金钱给付义务」（第11条第1项）及「依法令负有行为或不行为义务」为行政机关发动行政执行之要件，虽有「以书面通知限期履行」、「另以书面限定相当期间履行」之程序要件，然实务上屡生该限期履行通知之法律性质是否为行政处分之争议，且与人民应履行义务的具体内容间之关系为何，仍有不明，允应修法解决，方得以提升行政处分于行政执行法秩序的规范功能。在法律修改之前，则应进行合宪性解释，将上揭限期履行通知解为课予人民具体义务之行政处分（执行名义），以维护人民权利，并建立结构分明的行政执行法秩序。

五、权利救济的构造元素

法谚固云：「有权利、必有救济」，然若乏实践机制，则徒托空言。于现代法治国家中，建立无漏洞的权利保障体系为立法者的义务，于立法怠惰或力有未逮时，允应由司法者本于宪法保障诉讼权意旨填补之。过去，台湾行政诉讼救济制度，仅有以行政处分为程序目标之撤销诉讼，造成「无行政处分，无行政救济」的制度与思维框架，于人民权利遭受公权力侵害时，未能获得完足的司法救济。此种情形于2000年行政诉讼新制实施后，导入行政诉讼审判权概括原则，并将诉讼类型扩大为撤销、给付、确认三种，行政处分不再是人民提起行政诉讼唯一的程序目标。尽管如此，行政处分并未因此而失去制度意义，其重要性甚且胜过以往。于行政诉讼救济体系中，行政处分是权利救济的主要构造元素，其他各种诉讼类型莫不以行政处分之存否为辨分准据或相互连动。不仅如此，行政行为「是否」具行政处分之性质，只是登入行政诉讼体系的入口，诉讼类型之间的转换与阶次关系，则随时受到行政处分「效力」的牵动。行政处分之为权利救济的构造元素，其核心旨趣在于将行政实体法律关系反映在行政诉讼救济的制度实践面向。行政实体法律关系与行政诉讼法律关系往往是一体两面而相互转应。

尤须一言者，「无行政处分，无行政救济」的时代虽已过去，但旧时思维的框架遗绪却可能继续存留。就行政行为论之旨趣言，另一值得反向思考的命题是：行政处分固然影响人民的权利，但影响人民的行政行为，则未必是行政处分。过去在无行政处分即无行政救济的制度框架下，为增加人民权利救济的机会，往往扩大解释行政处分的范围，且以对人民权利是否受重大影响作为论断基础。实则，「单方发生法律上效果」才是行政处分的要件要素之一，而非「对人民权利有重大影响」。此不仅关乎行政诉讼类型的选择问题，尚且涉及源自行政处分「效力」的各种行政法律关系。以上所论，吾人若能有感于斯，则行政诉讼制度与无漏洞权利救济体系的距离自然会越来越近。

肆、行政行为论的局限与时代挑战

一、概说

行政行为论即是行政法一般理论的根基，且为行政程序法的基本骨架，同时构成行政诉讼法的类型元素，若乏行政行为论的奠基，行政法体系与法秩序的形成实无可能。不过，在社会结构急速变迁、法规日趋繁琐的今日，行政法问题益加多元而复杂，加上全球化与数字化的推波助澜，各种学说、管制模式及思考角度的推陈出新，行政行为论的功能与必要性受到质疑，意料之事，不足为奇。行政行为论的局限与时代挑战，实则同时是反思行政法学的现况及展望课题，以下论之。

二、工具论v.目的论？

行政行为的法律形式化，固然有助于行政法律关系的秩序化，尤其行政处分扮演形塑具体行政法律关系的制度功能。不过，在行政实践上或法学思维上容易过于偏重其要件要素的该当性，而纠结在行政处分抽象构成要件（行政程序法第92条）的诠释与认定，反而形成某种去脉络化、抽象化的概念思维框限，忽略实质的法律关系与实际的行政任务，导致遂行行政目的之制度工具，反客为主成为行政目的之现象。实务及学说上有关「多阶段行政处分」的概念争扰，即是一例。推究原因，在于实务或学说于审究行政行为的法律形式时，往往忽略或错解行政行为所根基之实体法规依据及其所在之行政实体法律关系。行政行为形式的掌握（某一行政行为是否为行政处分），固然有助于法律的解释与适用，但这仅止于处理行政法实体问题的开端，无法直接解决行政任务履行的实质问题。况且，依法行政原则的核心课题──行政裁量（瑕疵）或判断余地的确认及司法审查，与行政行为形式并无直接关联。尤其行政机关在行政裁量与判断余地之下所享有的自主决定或形成空间，如何在法治国原则之下受到制约的问题索解，则已逸出行政行为形式范畴，进入实体法律意旨及规范体系的探索领域（所谓规范授权理论）。于学说与实务上虽发展出「条件式」与「目的式」（或目标式）两种行政自主决定或形成的模式，后者主要指涉计划裁量的行为形式，并由此开展出一套有别于条件式行政裁量的审查模式与概念语汇，如「权衡瑕疵理论」、「权衡怠惰」、「权衡不足」、「权衡失误」、「权衡失衡」等。与此同时，另又有所谓「管制裁量」概念的提出。暂且不论以上纷繁用语与传统行政裁量瑕疵与判断余地理论的实质差异何在，其背后所欲传达的法律讯息远非行政行为法律形式所能应接者。

行政行为论的演进与开展，无可避免地将视域局限在「行政」方，以致在观照行政法律关系所涉之权利与义务时，过于偏重行政机关的视角，难免忽略人民的主体地位与程序参与权利。而集中于行政一隅的行政行为论，欲从双方的法律关系拓展为三方或多方关系，除了需要翻转思维外，亦必须有感于社会环境与时代的变迁，开展与时俱进的行政行为态样与法律关系（例如数字时代的平台法律关系）。

三、结果论v.过程论？

以法律形式收摄并分类行政行为的法学理论，以法律定性为首要之务，长期以往，趋于以结果（行政产出）为导向的思维取向与法规建置。行政程序法第174条以所谓「实体决定」为中心形构「延宕救济」（仅得于对实体决定声明不服时一并声明之）的法制图像，恰可为证。此类思维方式容易导致对「行政过程」暨行政实体法律关系的轻忽，甚且无法专注于行政过程的全貌与行政合法性控制的全局。以警察对于违法集会之强制驱离为例，从行政行为论的思维出发，除了「命令解散」具行政处分性质外，尚须针对「驱离行为」（例如以体力、喷水、警棍等方式强制为之）进行性质解构。在学理上乃有是否二分为「课予容忍义务」（行政处分）与「实施执行措施」（事实行为）之争议，见解分歧。惟若从强制驱离行为是否合法的争点以言，前述之行为定性问题似乎无关宏旨，所应关注及审究的重点毋宁是强制驱离整体的「实施过程」、「具体情境」及警察所为措施「是否过当」等问题。

四、行政行为的时间要素

依循行政过程的思路，时间因素与着重面向亦是行政行为论的局限所在。以行政处分为中心的行政行为论，行政行为的产出除了有「点状捕捉」、观照面过少的短绌外，时间要素是否及如何成为「规制内涵」，仍然是一项有待开掘的行政法课题。即以行政程序法第128条第1项第1款所称「具有持续效力之行政处分」为例，从字面文义以观，指系争行政处分之规制效力具有时间上之持续性，将时间因素纳入考虑，并且成为相对人或利害关系人于行政处分发生形式确定力之后，仍得向行政机关申请撤销、废止或变更的法定要件。问题是，何谓「具有持续效力」？何以该款规定限于此类行政处分？又，除上开规定外，此类行政处分对于行政法律关系的形成与行政法规的解释适用是否尚有其他之规范作用？至今尚乏全面且深入的研究。

再如曾出现于实务判决中、学说常见探讨之所谓「暂时性之行政处分」，同样亦是蕴含时间要素的行政行为。不过，实质以究，此一概念提出及运用的主要目的不在认定行政行为是否具行政处分之性质（定性），例如道路交通举发通知单是否为行政处分之争议，而是行政处分所产生之「暂时性」规制效力究何所指？其对行政法律关系与行政法秩序之效力作用为何？试先举一例说明之：例：主管机关依人民之申请核发救助金，但未及确认法定要件是否该当，乃于处分书注记：嗣后如确定核发救助金之法定要件不该当者，将另以处分命返还已受领之救助金。上揭注记既非行政程序法第93条第1项所定行政处分附款中之条件（停止或解除），亦非属保留行政处分之废止权。盖主管机关嗣后另以行政处分命受益人返还已受领之救助金，乃因原授益处分自始不具备法定要件而违法，并非嗣后法律或事实变更而有废止原合法行政处分之必要。究其实，应属原行政处分之撤销，然因行政处分已先于处分作成时为上揭保留（保留行政处分之撤销权！），故应无行政程序法第117条以下受益人信赖保护规定之适用。问题在于，主管机关得否为上揭之行政处分？是否需要法律特别之授权？抑或得于行政程序法中增设一般性之授权条款？凡此问题，均非行政行为形式（行政处分定性论）所能处理，而是涉及行政程序法律关系与行政实体法律关系的交错课题。

五、变迁中的行政法体系

再从更宏观的视角检视行政行为的局限与时代挑战，由于以「行政行为」为思维重心，行政的「对立面」乃至于行政行为论「以外之行为」，不是容易受到忽略，就是难免硬套传统行政行为形式，甚或处于未知待开发的状态，仅举三例简述之：

例一：道路交通主管机关发函限期要求某甲提出身心健康检查报告，以证明其具有安全驾驶能力，届期未提出者，即吊销其驾驶执照。此类案型的争议点首先不在吊销驾照，而是甲有无提出身心健康检查报告之义务及其如何救济之问题。此类争议一般集中在主管机关书函之法律定性（是否为行政处分），实则主要争点在于系争义务于实体法上之法律性质（协力义务）、法律依据何在及其合法性暨合宪性问题（身体权、健康权、信息隐私权……）。

例二：主管机关依人民之申请核发造林奖励金，但要求申请人出具保证书，载明：于5年内种植一定面积之树种，如有违反，愿无条件返还受领之奖励金。此类由人民所为之保证书，核其性质，属人民所为之行政法上意思表示，其于行政法上之性质及效力，有待探讨。然实务上都将之视为「准负担」（行政处分附款之一种），偌此一味执着于传统行政行为形式，将阻碍（人民方）行政法上意思表示理论与体系之开展。

例三：甲一日收到远○电收股份有限公司之通知，请其缴纳某日行经高速公路之使用费，甲认为计算有误且收费过高。类此高速公路电子收费争议，若依传统行政行为论，通常需要先判定远○公司通知的法律性质。然则，在电子收费的过程中并不存在「行政行为」，而是私人公司的电子系统。因此，首要之务并非行为性质的定性，而是厘清私人公司与主管机关之行政法律关系（是否为受委托行使公权力之私人）。尤须指出者，高速公路电子收费之行政法律关系的发生，系出于用路人之行车行为。传统行政行为论是否契合于此种以「使用者行为」为中心之行政法律关系，以及相关法制应否进行整备，均有探讨之必要。

基于上述认知与理解，吾人处于动态且数位的变迁社会中，行政法体系的建构与走向，宏以观之，跨国或全球行政行为、多阶层或多阶段行政行为（垂直或平行）、数字化或电子化行政行为的拓展，势之所趋；行政法上之意思表示（例如：抵销）、合议制行政行为、私人之行政行为（私人立法）、合作性暨共识性之行政行为（合作契约）等行为面向有待拓展与深化，自不待言。

「新」行为形式的开展与形塑，就微视层次而言，并非在传统行政行为型态之外，另创新的法律形式，而是植基于既有态样，建立行政行为「总论」与「各论」的层次思维，开展部门行政行为论（电子扫描系统、人脸辨识系统、AI）。诸如：在传统的行政事实行为中，从对人民权利「具规制性之行政行为」与「具影响性之行政行为」的概念出发，重新思考行政处分的实体效力体系。以行政罚法所定之裁罚性不利处分为例，其中「影响名誉之处分」（公布姓名或名称、公布照片或其他相类似之处分）与「警告性处分」（警告、告诫、记点、记次、讲习、辅导教育或其他相类之处分），法律虽以「处分」称之，然究其实，其所生之规制效力究竟为何（下命、形成、确认）？于此所欲思考者，非仅是此二类处分是否为一种「行政处罚」而有行政罚法之适用（特别是责任原则），而是根本性地反思其是否为一种「行政处分」？或者更进一步地跳脱行政行为定性的窠臼，直视行政行为之目的究系为何？例如公布姓名（示众！）旨在「危险预防」抑或「贬抑／羞辱人格」？又如所谓「警告」、「告诫」（申诫）或「辅导教育」等行政行为之规制内涵为何？有无必要？是否违反比例原则？等，亦有从宪法保障基本权意旨的高度反思之。此外，尽管人民于行政法律关系的主体性地位已获肯认，但行政处分作为干预行政暨执行法律的制度工具，一定程度仍将人民与国家间的行政法律关系限定在上命下从的格局；而契约作为一种行政行为形式，其意义非只是行政法律关系的成立决诸「双方合意」，而是如何在单方行政法律关系（包含法规与行政处分）的制度框架下给予人民更多的自主决定权与对等的法律地位。

伍、行政法律关系论的功能与体系思维

一、反思行政行为论：扬弃或调整？

诚然，行政行为论存有诸多局限，不断受到时代的挑战，然究应扬弃，另起炉灶？抑或顺应时代变迁，调适行政行为论的思维，并强化行政法制度的韧性？行文至此，笔者的论述脉络与观点，实则已然给出答案。行政行为论作为行政法思维基础的功能未变，于实务运作与学说发展上无可或缺。唯有在行政行为论的坚实基石之上，行政法秩序的井然建构与法理论体系的稳健续造，方有可能43，而与行政行为论相应之行政法律关系论的探索与展开，则是突破行政行为论思维局限、开创行政法学新局的契机。

二、行政法律关系论的展开与课题：明希豪森的辫子？

关于行政法律关系论的功能，1980年代德国行政法学界曾有一番争议。1979年，Peter Häberle为文指出行政法律关系是基本权国家(Grundrechtsstaat)中行政兑现其责任的基本形式；行政法律关系的开展，其功能不仅于事后的权利救济，而是促成行政功能变迁的基点。Häberle预示行政法律关系论将成为行政法的「（新）阿基米得支点」。不过，此项见解并未获得德国行政法学界的普遍认同。1987年，Hans Meyer在慕尼黑举行的德国国家法学者协会年会上发言指出（主题之一：给付行政中之法律关系）：行政法律关系若要具有功能，即必须从中得出若干论点，而该论点的存在又是系于行政法律关系；可惜实际上并非如此，致命的印象是：行政法律关系不仅不是阿基米得支点，充其量只是明希豪森的辫子。另有学者指出：行政法律关系之所以不是一种可以移动行政法世界的「支点」，原因在于此项概念高度抽象，以致于无法操控法律具体化的后续过程。尽管遭遇如此强烈批判与质疑，德国行政法学界中仍有支持行政法律关系论者，主张其有助于权利与义务关系的精确掌握，尤其法治国一般原则的宪法要求若要能够落地实践，需要中介的结构骨架以为承转；若乏此中介层次的思维架构，将使行政呈现个案碎琐化。本文认为行政法律关系的功能主要在于开展行政法学的体系思维，并且可以建立足以涵纳行政实体法的分析框架，值得开掘与深耕。

从本文前述有关行政行为论的分析，莫不与行政法律关系并联思考，可知行政法律关系论的展开与课题，首先必须跳脱「行政法律关系」只是特定行政诉讼类型及诉讼标的思维框限。按行政诉讼法第6条第1项前段规定：「……确认公法上法律关系成立或不成立之诉讼，非原告有即受确认判决之法律上利益者，不得提起之」，此学理上所称「一般确认诉讼」旨在确认公法上法律关系（即行政法律关系）成立或不成立（存在或不存在），就此而言，「行政法律关系」的解读与功能似乎只在于如何适用一般确认诉讼。实则不然，在观念上可先简要作两点说明：首先，行政行为形式与行政法律关系并非互不隶属的分立概念，而是交互关联、甚且是二而一、一而二；所有的行政行为形式，如行政命令、行政处分、行政契约或行政事实行为等，均同时构成各种不同行政法律关系。行政行为本身不是法律关系，却是构成行政法律关系的基础元素。其二，行政诉讼法第6条第3项所定一般确认诉讼的备位性原则，究其实，即是根基于行政行为同时构成行政法律关系的法理，而原告得提起或可得提起撤销诉讼、课予义务诉讼或一般给付诉讼者，之所以不得提起确认诉讼，除了程序经济的考虑外（上揭诉讼均已包含行政法律关系的确认诉讼），主要尚且涉及行政处分的效力体系，属行政实体法的问题范畴。是以，行政法律关系即是行政诉讼的程序目标，同时也构成行政诉讼的实体内涵。

由上延伸思考，以行政行为作为研究客体，重点非能仅止于「是否」属某种法律形式的区分与判别，而在于其所具实体规范效力及其所形成的行政法律关系。抑且，即使涉及行政行为的定性问题，亦须解构行政实体法，并观照行政法律关系，否则将流于形式概念法学，也因此行政实体法规范体系的解读与建构，为掌握行政行为论的基本前提与要领，与此同时，行政行为（形式）则可作为形塑暨开展行政法律关系的支点。至于有无可能区分法律关系与法律制度，将行政法律关系转换成以「请求权基础」的思维方法与行政法体系结构，则涉及公法与私法规范旨趣之交错课题，容有思考的空间。

陆、结语：什么是行政法学的阿基米得支点？

阿基米得说：「给我一个支点，我就可以移动地球。」这是自然科学的基本原理，于社会科学是否适用，涉及自然科学与精神科学同异分合之辨，百年来，人们不断争辩与反复思索，没有答案。就行政法学而言，如果行政无法定义、只能描述，则以行政为目标之法学，自亦难定于一尊、执一端而统摄全局。唯有以行政实体与程序法规为体、一般法律原则与行政法理为用，经由累积案型、建构体系，方能逐步成学。行政行政论与行政法学方法论作为行政法学方法论的起手式与核心课题，亦不例外。回顾行政行为论的发展来路与行政法总论与各论的格局形成，大抵可以窥测先有行政（行为）事实，后有行政行为形式，再循各别领域（例如警察法）至抽绎制度特征与一般原则而构成行政法制与行政法学的发展轨迹（行政事实→行政法各论〔部门行政法〕→行政法总论〔一般行政法〕）。换言之，行政行为形式不是也不能自身成因(causa sui)、其无法创设行政实体法律关系，行政行为论的形成与续造本身即是行政法学的思维方法与实践过程。如果说行政法学存有所谓的阿基米得支点，则只能是足以统摄融贯行政事实、行政法制与行政法学的思维方法与分析能力，也因此面对时代挑战、突破行政行为论局限的应有之道，实则即是赓续19世纪以降行政法学的试误过程，在事实、法制与法学之间交互连动，新的社会事实触发新的规范需求，形成新的法制与法学，周而复始，并且立基于唯今之核心价值：以保障人权为目的之民主法治原则。简示如图2。

本文从比较行政法学暨方法论的系统思维出发，以行政行为论为支点，尝试开展行政法问题的思考方法及探索取径，除了强调法律解释方法的重要性外，并将行政法学方法论的范畴拓展到法学研究方法上，强调法律体系思维与解释方法之间彼此牵连、互为条件，须观照法秩序的延续性与有序性。总结上论，「行政法井然有序的国家才是法治国家」（Otto Mayer语），行政法制的建构不应只是制约反射的「点状式」法制订与法适用，而应全观且系统性地考察既有法规范体系与系争问题之间的对应关系，思考并验证行政立法与既有法秩序的契合性，方能提炼有助台湾法治发展的行政法学。