文|凯风
城市有大小之别,更有行政级别之分。
目前,我国共有600多个城市,自上而下,可分为直辖市、副省级市、地级市、县级市。
此前,我国共有15个副省级市,包括广州、成都、沈阳等10个省会,以及深圳、宁波、青岛、大连、厦门等5个计划单列市。
随着城市经济格局发生巨大变化,沿海经济强市和中西部强省会渐次崛起,不断寻求晋级副省级的可能。
万万没想到,最终突围的是西部边陲的一个自治州。
日前,针对网友关于新疆伊犁州行政级别的问题,伊犁州政务服务管理局更新回复称,经该局核实,伊犁州的行政级别为副省级建制。
就在一个月之前,当地曾澄清“伊犁州的行政级别为正厅级”,此番更新表述为“副省级”,意味着第16个副省级“市”真的出现了。
为何是伊犁?谁是下一个副省级市?
01
副省级市,可以视为历史遗留产物,也是特定历史阶段城市地位的体现。
副省级市,产生于1994年,其前身为计划单列市。从1954年到1993年,我国共设立了14个计划单列市,包括广州、武汉、沈阳、哈尔滨、南京等省会城市。
1994年,这14个计划单列市与杭州、济南一并被定位为副省级市。计划单列市仅保留深圳、重庆、宁波、青岛、大连、厦门6个。
随着1997年重庆升格为直辖市,计划单列市仅剩5席,而副省级省会定格为10席,15个副省级城市就此定型。
10个省会:广州、成都、武汉、杭州、南京、济南、西安、沈阳、长春、哈尔滨。
5个计划单列市:深圳、宁波、青岛、大连、厦门。
可以看到,东北“F4”全部在列,而郑州、长沙、合肥、福州等万亿强省会未能入围,而苏州、无锡、佛山、东莞、泉州等最强地级市也不在其中。
从1994年至今,27年过去,除了伊犁州这个相对特殊的案例之外,内地没再增加过一个副省级市。
如今,全国经济发展可谓天翻地覆,区域经济格局早已不同于往日,一些普通省会、地级市脱颖而出,经济总量远超传统的副省级城市。
前者的代表如郑州、长沙、合肥、福州,后者的代表如苏州、无锡、佛山、东莞,实力超过了多数副省级市。
经济后来居上,寻求城市地位和能级的提升就成了必然。晋级副省级市,则是最关键的一环。
所以,近年来,来自河南、湖南、新疆、福建、甘肃等地的代表委员先后提出建议,将各自省会郑州、长沙、乌鲁木齐、福州、兰州升格为副省级市。
关于中国城市行政级别、城市能级的深度剖析,可参阅我的新书《中国城市大变局》。
02
伊犁州,为何“突然”成了副省级?
之所以说是突然,一方面是因为经济体量不大,不太符合对副省级市的传统认知。
伊犁州大名远播,当年左宗棠抬棺出征,收复伊犁河谷的事迹彪炳史册,时至今日,那拉提草原、赛里木湖、独库公路仍是川流不息的打卡点。
但论GDP总量,伊犁州还不到3000亿元,止步于全国百强市之外。
不过,能否晋级副省级,并非以经济论英雄,战略定位、行政治理的现实需要都是需要考量的因素。
另一方面,伊犁州到底是什么行政级别,不仅民间莫衷一是,就连官方在短短一个月时间也给了两个答案。
这种现象的出现,原因在于伊犁州的行政区划极为复杂,超出了通常的“省—市—县—乡”的传统架构。
伊犁地处新疆,属于自治州,为民族自治地方。自治州在行政级别上与内陆地区的地级市相差不大,都是地级行政区,在某种程度上可以视为市。
不过,伊犁州虽然相当于市,但却是全国唯一既辖地区、又辖县市的自治州。
官网显示,伊犁州下辖塔城、阿勒泰两个地区,以及11个直属县市。
根据国民经略创始人凯风新书《中国城市大变局》分析,无论是副省级市还是普通地级市,都只下设市辖区、县及县级市,而不会再有地级市层面的建制。
广州下设11个市辖区,为典型的“无县城市”,成都则有12个市辖区、5个县级市、3个县,极少的例外是东莞这样的“直筒子市”——不设区不辖县,直接就是镇域。
伊犁的情况更为独特。伊犁是自治州,而下辖的塔城和阿勒泰都属于“地区”,都是属于地级行政区的一种,与地级市相当。
“地区”这个词老一代人想必不陌生,上世纪七八十年代,全国遍地都是“地区”,后来经过一场声势浩大的“地改市”,才形成如今省市县乡的主要行政架构。
地区与地级市的最大不同,就是地区政府被称为“行政公署”,一把手为“专员”,多为省的派出机构,没有自己的人大和政协,而地级市则是“四大班子”齐整。
既然塔城、阿勒泰地区都是厅级机构,如果伊犁州仍是厅级单位,那么就形成了“厅级辖厅级”的套娃式架构,或许不利于管理。
而在此之前,伊犁州的主政官员多数都兼有自治区委常委、政协副主席等副省级职位,与一些经济强市一把手兼任省委常委,不乏相似之处。
事实上,这一格局的形成,属于历史遗留问题。
新疆行政区划极为复杂,既有传统行政区又有兵团城市,再加上地广人稀,考虑到稳定治理等因素,最终形成了当下的区划体系。
如今,伊犁州被明确为副省级,或将有利于其行政架构的理顺。
不过,长远之计,仍旧是塔城、阿勒泰等地区“撤地改市”。新疆十四五规划提出,优化行政区域设置,有序推进撤地设市。
当然,塔城、阿勒泰如果最终完成“撤地设市”,是否还会接受伊犁州的管理,仍旧悬而未决。
03
晋级副省级市,到底有什么好处?
抛开伊犁州这个特殊的案例不谈,为何那么多省会和经济强市,纷纷谋求晋级副省级之路?
最直观的好处,当属行政级别的提升。
一般而言,地级市多是厅级单位,而副省级城市则高出半级,主要领导均为副部级,下属各区、局等单位同样高出半级。
能否成为副省级,不仅意味着相当的直接晋升的可能,还能带来更强的资源配置能力。
无论是向上争取国家项目还是延揽更多产业,都能带来意想不到的利好。
此外,升格为副省级,意味着管理权限的提升。
副省级城市,一般都享有部分省级管理权限;
如果能成为计划单列市,财政单列,税收直接与中央进行分成,不再经过省一级。广州深圳财政收入的巨大悬殊,背后就不无深圳财政单列的因素。
当然,近年来,一些省份开始向省会、经济强市下放省级管理权限。
目前,河南已向郑州、洛阳下放数百项省级管理权限;湖南省也分批向长沙市下放省级经济社会管理权限。
可见,即便没有“副省级城市”的名头,省级管理权限也已在尽可能下放。
相反,计划单列市,由于财政单列的原因,与所在省份其他地市的争议日益增多。
个别经济并不算强势的省会城市承担起巨大的财政重担,自然引来各种各样的非议,而计划单列市想要进行扩容,也面临各种各样的现实阻碍。
这两年,取消计划单列市的呼声不绝于耳,呼吁计划单列市承担更多财政责任的说法更是屡见不鲜。
所以,不难推断,短期内,国家层面应该不会再设立副省级城市,更不会再新增计划单列市。
对于经济强市来说,与其追求这一名头,不如做大城市能级,以经济实力展现竞争力。
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