行政法律问题之行政复议被“不予受理”或“驳回申请”如何救济？

之所以就这个问题进行讨论，是因本人近期办理了一起经复议的行政诉讼案，发现还是存在部分当事人，甚至律师、法官，对这个行政法律问题并不十分清楚明了。特别是现行《行政诉讼法》确立了行政复议共同被告制度，当行政复议申请被“不予受理”或“驳回申请”，提起行政诉讼确实容易弄错被告。

先来看看“不予受理”。《行政复议法》第十七条规定，行政复议机关收到行政复议申请后，应当在5日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人。《行政复议法实施条例》第二十七条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益提出行政复议申请，除不符合行政复议法和本条例规定的申请条件的，行政复议机关必须受理。可见，行政复议机关作出不予受理的复议决定，是认为行政复议申请不符合行政复议法和行政复议实施条例规定的申请条件，即行政复议机关是基于对行政复议申请的形式审查，作出的程序性决定，而非是基于对被申请行政行为的实质审查，作出的实体性决定。简言之，不予受理的复议决定，是行政复议机关认为行政复议申请在诸如复议范围、期限、参与人等受理条件不符合法律规定，进而决定不予立案审理；至于被申请行政行为本身是否合法、合理或者无效，复议机关则尚不予评价。当然，这里也不排除，实践中某些复议机关实质上是对被申请的行政行为进行了实体性审查，作出名为“不予受理”，实为“维持”的复议决定情形。

对于复议申请被“不予受理”，一般可通过以下两种途径救济：

第一种：申请复议监督。根据《行政复议法》第三条、第二十条、第三十八条和《行政复议法实施条例》第三条、第三十一条的规定，如果申请人认为行政复议机关作出的不予受理的复议决定错误，可向上级行政机关或者其法制工作机构申请复议监督。上级行政机关认为行政复议机关不予受理行政复议的理由不成立的，可以先行督促其受理；经督促仍不受理的，应当责令其限期受理，必要时也可以直接受理。上级行政机关的法制工作机构发现有无正当理由不予受理行政复议申请等情形的，应当向有关行政机关提出建议，有关行政机关应当依法作出处理。

第二种：提起行政诉讼。对于提起行政诉讼有两种方式，一种是直接起诉原行政行为，因为可能对申请人合法权益造成侵害的，实质上仍是原行政行为；同时，只要不属于法律法规规定复议是必经前置程序的，申请人原本即可直接起诉原行政行为，而且还更有利于从根本上解决行政争议。另一种是起诉行政复议行为。如果申请人坚持认为复议机关应当受理其复议申请，可依据《行政诉讼法》第二十六条第三款后半句的规定，以行政复议机关不作为为由，直接起诉复议机关，请求判决撤销该不予受理的复议决定。

再来看看“驳回申请”。《行政复议法实施条例》第四十八条第一款规定，有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：（一）申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的；（二）受理行政复议后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。可见，“驳回行政复议申请”分为两种情况，第一种是复议机关以申请人的理由不成立而作出的驳回申请（可简称为“理由不成立的驳回申请”），第二种是复议机关以申请人的申请不符合法定受理条件的驳回申请（可简称为“不符合受理条件的驳回申请”）。

对于“理由不成立的驳回申请”，因为是复议机关在受理后，基于对被申请行政行为进行实体审查而作出的复议决定，虽名义上为驳回申请，但实质上是维持原行政行为。根据《行政诉讼法》第二十六条第二款的规定，申请人可以原行政行为的行政机关和复议机关为共同被告，提起行政诉讼。

对于“不符合受理条件的驳回申请”，实质上是复议机关受理并经审查后，发现复议申请不符合法定的受理条件，“驳回申请”的本质与“不予受理”一致。只是因为此时虽发现复议申请不符合法定条件，但是已经作出受理决定或者进入实体审查阶段，再作出不予受理属于程序倒置，为了避免办案程序在逻辑上出现矛盾，作出驳回申请的复议决定则更为合适。此种程序的设定，可以参照《行政诉讼法》关于裁定驳回起诉来理解。因此，对于“不符合受理条件的驳回申请”，完全可以按照不予受理来对待，根据本文中关于“不予受理”的救济途径来处理。相关法律也有规定，如《行政复议法实施条例》第四十八条第二款规定，上级行政机关认为行政复议机关驳回行政申请的理由不成立的，应当责令其恢复审查。这便是“复议监督”程序规定。同时，最高人民法院《关于适用<行政诉讼法>的解释》（法释〔2018〕1号）第一百三十三条规定，行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关决定维持原行政行为”，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。

通过上述分析不难看出，对于行政复议机关作出的“不予受理”或者“驳回申请”的复议决定，首先需判断该复议决定是程序性处理决定，还是实体性处理决定。如果复议机关以复议申请不符合法定受理条件为由，作出“不予受理”或者“驳回申请”的复议决定则属于程序性处理决定，若申请人欲提起行政诉讼，则可根据自己的需要选择单独起诉作出原行政行为的行政机关或者复议机关，不可将原行政行为的行政机关和复议机关作为共同被告；反之，如果复议机关以复议申请理由不成立为由，作出名为“不予受理”或者“驳回申请”，而实为“维持原行政行为”的实体性处理决定，申请人欲提起行政诉讼，则应将原行政行为的行政机关和复议机关作为共同被告。(作者：章俊，上海权典律师事务所执业律师）