不予不取、就地发展丨临高县新盈镇全域土地综合整治项目实施方案

不予不取、就地发展

——临高县新盈镇全域土地综合整治项目实施方案

●申报部所：海南分院

●项目地点：海南省临高县新盈镇

●项目规模：整治区域约1.4万亩

●完成时间：2022年6月

一、项目背景

临高县根据国家和海南省对于全域土地综合整治工作的部署和要求，择优选择了资源禀赋比较好、后备资源潜力相对充足、综合治理诉求比较强烈、农村基层领导班子有凝聚力和战斗力、农民群众积极性高的新盈镇申报国家全域土地综合整治试点乡镇并获批。

新盈镇位于海南省北部，临高县西北部，水陆交通便利，水产、农业、矿石、林业等资源十分丰富，有“海南海上筏钓第一湾”之称号。整治区域内大部分区域为负地形的玄武岩，土层薄、石材质量好，由于历史原因，长期存在私采盗采现象，导致多处林地、耕地被挖的“千疮百孔”，形成了很多矿坑，即破坏了生态环境，又埋下许多安全隐患。新盈镇面临的主要发展问题在于怎么利用现有资源解决空间发展战略上的“卡脖子”问题，该问题按传统的单一手段、单一资金来源的整治方式，很难解决整治的技术、资金及后期管护难题。

新盈镇土地利用现状

二、项目构思

整个试点利用自然资源的相关政策杠杆，采用“不予不取、就地发展”的原则，充分挖掘资源潜力产生的收益，除返还投资人成本和利润外，剩余部分返投试点所在乡镇，支持地方产业发展，助力乡村振兴。

工作目标示意图

不予不取：强调试点区域内不予不取原则。利用本地优势资源，和外部市场主体共建共享，上级政府既不超额投入，也不抽取剩余利润，全部利润用于支持本地村（居）民和市场主体的就地发展，同时不产生负的外部效应。此模式既保护农民的根本利益，又能和社会资本探索一种共同富裕的发展模式。

就地发展：因地制宜，以空间发展战略为引领，先在空间发展中需要解决的主要问题上投放，其产生的收益继续投放在试点区域，最终实现区域的均衡发展。在项目区内，先分析谋划产业链发展中的龙头要素，以“全域土地综合整治+”的项目打造产业发展龙头要素，以制度集成创新的方式科学推动要素聚集，不断进行补链招商，从而形成全域土地综合整治的资源盘活—产业培育—滚动招商的正向发展模式。

本项目为全域土地综合整治国家级试点，整治区域共涉及6个行政村，面积约1.4万亩，计划工期为三年。整个试点采取全域全要素规划、整体设计、系统推进的方式进行，共策划23个子项目，总投资约13.73亿元，项目完成后形成现代农业产业园区、农文旅融合发展区及特色小镇三大功能片区。

三、实施模式

3.1 集中连片造大田

落实省委省政府关于集中连片造大田的要求，将分布范围广、零星的矿坑纳入农用地整治子项目，与周边的撂荒地、残次林地、低效园地、荒草地等整体治理，使项目区域内耕地碎片化、非粮非农化、生态环境恶化等问题得以解决，为耕地保护及粮食安全做出了一定贡献。

洋所、良爱两村土地整治项目实施前后航拍图

3.2 废弃矿坑变良田

和贵工矿废弃地整治前有大大小小的采坑108个，采坑挖损比较严重。加之夏季多台风、雨季，导致该区域积水内涝严重，存在非常大的安全隐患。根据项目区的特点，试点确定了通过工程措施复垦为水田的整治方向，通过现场清理、挖高垫底、整平土地、新建道路等工程措施，整治形成22个平整的田块，与周边整治的耕地集中连片，形成了田成方、路成网、旱能浇、涝能排，生态良好，能实现机械化和适度规模化经营的新型产业园区。

和贵村工矿废弃地复垦项目实施前航拍图

和贵村工矿废弃地复垦项目实施后航拍图

3.3 恢复沿海红树林生态格局

将红树林现状生长范围与历史生长范围进行对照，确定目标片区是否适合红树林生长，进而选定项目适合区域；红树林的恢复使生物种群数量增加，利于依靠红树林生存的生物聚集繁衍，扩大生物活动范围，保护生物多样性。项目通过红树林修复来恢复自然生态格局，将原本栖息于此的黑脸琵鹭等大型珍惜候鸟重新吸引回来，让本地原生两栖类、鱼类、爬行类动物继续在湿地环境繁衍生息。

沿海红树林生态示意图

整治后生态实景图

3.4 构建生态、农业、人居“新平衡”

通过土地整治将矿坑和分散的农用地整理成可达到机械化耕种的高水平农田，确保农业增产增收。在此基础上，增加了村民退还围海养殖占用滩涂的主动性，村民自发承担起保护物种多样性的责任，并参与到发展生态旅游和科教产业的行动中来。在认识到红树林的经济、文化和环境价值后，人们更进一步为改善村庄人居环境，深度参与旅游服务业创造条件。

沿海红树林区域改造后示意图

四、项目特色

特色一：多学科、多角度的基础分析

项目从生物、生态、历史、地理、农业、景观、旅游、经济、建筑等多角度分析现状成因，回溯历史原貌，对该地区的土地利用格局变化、红树林历史范围、生长现状和环境需求等进行分析梳理。从多个时空尺度对海岸、矿坑和人类活动变化进行综合研究，厘清变化过程和内在逻辑。

特色二：综合各方利益相关者的诉求

与当地规划部门、整治区域内村民等利益相关者进行多次沟通，全面了解当地地理和社会特征。通过座谈方式，让各方充分理解在现状条件下，什么样的方案能够兼顾各方利益诉求和未来可持续发展，并与各方达成共识。

特色三：兼顾生产、生态与生活的废弃矿坑复垦

研究当地地理表征和社会经济文化特征，在红树林恢复和矿坑修复的前提下，以高效高产农业作为地区经济基础，生态旅游作为新兴产业的模式在各参与方之间达成了最广泛的共识。因此在整治区域内实施土地整治，肩负着增加优质耕地和提高机耕效率的任务，并通过园艺和美学方法，兼顾景观作用。

特色四：构建与农民利益联结机制

一是引导农民全过程参与项目谋划及建设；二是探索“国有企业+镇联合社+村合作社+农户”的新型农业生产经营模式。

特色五：就地取材、废弃资源再利用

镇域大部分区域为负地形的玄武岩，石头多、表土薄，在试点实施中充分利用砂石资源用于沟渠、道路建设，剩余部分由临高县城投公司进行统一管理处置。临高县城生产建设项目表土剥离后运到项目区作为种植土，使废弃资源得到利用。

特色六：探索全域整治助力乡村振兴的模式

通过“全域土地整治+现代农业+精品文旅+未来乡村”的融合发展，探索“土地整治+”的模式，实现农村一二三产融合，带动农业转型升级，助力乡村振兴。

特色七：探索利用资源挖潜撬动社会资本投入的路径

政府按照不予不取的原则，利用全域土地综合整治相关政策，引进社会投资 13.28亿，占比近97%，政策撬动力强。同时，通过以商招商方式进行产业导入，进一步提高招商效率、提升产业质量。

五、实施情况

“新盈模式”取得一定成效。项目以城乡融合发展为总体目标，以全域土地综合整治为抓手，全面激活人口、土地、产业等乡村发展关键要素，促进一二三产融合发展，实现村庄布点由分散向集中转变，推动形成“生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间舒适优美”的新格局。

该项目于2022年12月获《海南省土地学会2022年度优秀项目奖》，于2023年3月通过自然资源部信息系统备案。2023年7月7日，海南省委书记冯飞到临高县新盈镇全域土地综合整治试点项目调研，对试点项目集中连片造大田、矿山变良田的实施模式和项目成果给予肯定。

海南日报社记者封烁 摄

项目成效：耕地碎片化、土地利用低效化、空间布局无序化等问题基本得到解决，实现了矿坑变良田、集中连片造大田的建设初衷。目前，“全域土地整治+”的项目中，一期稻香园已有收成，镇区更新修复、疏港大道建设、渔港码头建设等项目也在有序推进，最终要解决战略上指出的产业发展瓶颈问题。

“全域土地整治+”项目示意图

项目工作团队

分管院领导：苏腾

项目负责人：刘烜赫

规划设计人员：卢阳、卓璇、李晨卉、梁家硕、李庆隆、何敏、黄炜

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编辑/排版｜王淑芸

封面图/头图 |郑慧晴

供稿｜清华同衡 海南分院