PPP新政解读丨新机制有望助力PPP模式迈入高质量发展新阶段

导读

11月份以来，《国务院办公厅转发国家发展改革委、财政部<关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见>的通知》（简称“115号文”）《关于废止政府和社会资本合作(PPP)有关文件的通知》和《基础设施和公用事业特许经营管理办法（修订征求意见稿）》密集发布，意味着PPP新机制正在逐步建立，几近停摆9个月的PPP项目有望恢复运行。

图源：中国政府网

当前各级地方政府对PPP新机制的咨询服务需求“高涨”，总的来说，核心关注有三：一是PPP新机制“新”在哪？二是存量PPP项目该如何处理？三是未来如何聚焦“特许经营”筹划PPP项目？

从智库第三方的视角看，由发改委牵头、以特许经营模式为主的PPP新机制，有望通过正本清源“大整肃”来推动PPP项目的规范运行，助力PPP模式迈入高质量发展新阶段。

新旧对比：PPP新机制“新”在哪里？

对比PPP旧机制，此次新机制体现在PPP的管理责任分工、回报机制、项目类型及期限、主要参与方、政策保障及激励机制等方面。

1

管理责任

由两部委分工管理转为国家发改委牵头推进

以往PPP业务管理由国家发改委、财政部两部委按职责分工推进，“两大体系，两套系统”导致两部委意见不一致，出台的政策法规相互矛盾。此次新机制规定“全部采取特许经营模式”，而国家发改委“牵头做好特许经营模式推进工作”，实际上意味着PPP的管理责任由两部委之争变为单部门胜出，未来将由国家发改委单部门负责牵头推进。

王牌智库认为，管理工作要有统一的要求，由国家发改委负责牵头，避免政策打架，聚焦“特许经营”将PPP有效盘活。

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回报机制

三种模式共存转为聚焦使用者付费项目

旧机制中涉及的回报机制主要有三种：使用者付费、政府付费和可行性缺口补助（后两种回报机制涉及到政府财政资金的使用），且允许符合条件的PPP项目财政支出责任纳入预算管理。

新机制规定，“政府和社会资本合作项目应聚焦使用者付费项目”，且“不因采用政府和社会资本合作模式额外新增地方财政未来支出责任”。但“政府可在严防新增地方政府隐性债务、符合法律法规和有关政策规定要求的前提下，按照一视同仁的原则，在项目建设期对使用者付费项目给予政府投资支持；政府付费只能按规定补贴运营、不能补贴建设成本”。

王牌智库认为，PPP运行10年，经历了“野蛮式”高速增长、恶意炒作和监管不力等阶段，异化为地方融资手段，加剧了地方隐性债务风险。当前，防范地方政府隐性债务风险和确保财政可持续运行成为重中之中，新机制要求对PPP项目“大整肃”，“精准”选定“聚焦使用者付费项目”才能为PPP项目的后续运转找到“生路”。

3

项目领域及期限

领域更聚焦，期限更长

对项目领域，旧机制更宽泛，明确“广泛采用政府和社会资本合作模式提供公共服务”；新机制更为聚焦、细化，要求PPP项目限定于有经营性收益的项目，要求合理把握重点领域。

对期限上，旧机制未提及项目年限问题，其中，2015年国家发改委等部委发布的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，“基础设施和公用事业特许经营期限应当根据行业特点、所提供公共产品或服务需求、项目生命周期、投资回收期等综合因素确定，最长不超过30年”。新机制将特许经营期限延长至40年，投资规模大、回报周期长的项目还可以适当延长。

王牌智库认为，PPP新机制下聚焦使用者付费项目，需要通过延长特许经营期限来实现项目收回投资、吸引民营企业进入，体现出特许经营期限与基础设施项目长回报周期相匹配的原则，意味着未来PPP项目要坚定走好小规模、长期持续发展的“新路”。

4

参与主体

鼓励各类企业积极参与转为优先选择民营企业

旧机制提出，“鼓励国有控股企业、民营企业、混合所有制企业等各类型企业积极参与提供公共服务，给予中小企业更多参与机会，大幅拓展社会资本特别是民营资本的发展空间”。

新机制明确要“优先选择民营企业参与”“最大程度鼓励民营企业参与政府和社会资本合作新建（含改扩建）项目”，并制定《支持民营企业参与的特许经营新建（含改扩建）项目清单（2023版）》。

王牌智库认为，以往PPP运行陷入“走样”误区，民企中标难、中标项目质量差、融资难、融资贵、回款难、退出路径不通畅等现实问题广泛存在，参与主体最终由民企逐渐演变为国企、央企为主，“优先选择民营企业”是对参与对象的“强力纠偏”。

5

政策保障

关注土地、金融及激励机制创新

一是土地要素保障。PPP旧机制提出“实行多样化土地供应，保障项目建设用地”。PPP新机制明确“两个支持”和“一个探索”：“支持在不改变项目地表原地类和使用现状的前提下，利用地下空间进行开发建设”“支持依法依规合理调整土地规划用途和开发强度”“探索分层设立国有建设用地使用权”。

二是融资方式创新。PPP旧机制提出“鼓励开发性金融机构发挥中长期贷款优势，参与改造政府和社会资本合作项目，引导商业性金融机构拓宽项目融资渠道”。PPP新机制一方面鼓励采用预期收益质押等方式为特许经营项目提供融资外；另一方面，“积极支持符合条件的特许经营项目发行基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）”。

三是激励机制方面。PPP旧机制更多强调“补偿成本、合理收益”。PPP新机制明确“通过加强管理、降低成本、提升效率、积极创新等获得的额外收益主要归特许经营者所有”。

王牌智库认为，新机制对土地、金融及激励机制的创新要求更细化、具体，这是对PPP项目的运行提出了更高的发展要求，对参与主体的项目运营能力提出更强的考验。

新老划断：存量项目分类处理稳妥推进

财政部PPP项目库被废止，存量项目何去何从备受市场关注。据了解，如何处理PPP项目存量，原则上市采取“新老划断”方式来处理。即，2023年2月PPP项目清理核查前未完成招标采购程序的项目，以及后续新实施的PPP项目，均应按照新机制执行。下一步，存量项目需要按照审计整改、已运营、在建、未开工等分类处理。

一是审计整改项目分类分时限推进整改。立行立改类项目，要在60日内整改；分阶段整改类，要在1年内整改；持续整改类要在5年内整改。另外，涉及隐性债务的项目，要纳入监测化解。

二是已运营项目应按合同严格履约。已经运营的项目，实质已完成有效投资，形成了固定资产，政府方和社会资本方应按合同严格履约，重点做好以下工作：一是合理合规按效付费。地方政府对已运营项目要按合同依法履约，足额安排预算，及时开展绩效评价并按绩效结果付费，确保项目继续有序规范实施，提升运营质效，保障公共服务供给。具备价格调节条件的，可以通过听证等方式理顺使用者付费价格。二是盘活闲置低效资产。对建成后长期闲置或运营绩效低下的项目，地方政府要结合项目情况研究针对性措施，灵活采取创新运营模式、引入先进技术、提升运营效率等多种方式盘活资产、挖掘潜在价值。此外，对于已运营项目，一定要开展追踪评价。

三是在建项目不能增加地方政府负担。在建项目，应重点对项目合规性进行全面规范管理，确保项目不新增隐性债务，不额外增加地方政府负担。但也要根据项目实际，稳妥推进项目建设，确保不引起社会问题。一是聚焦在建项目重点问题，对存在政府变相举债、设置民企参与壁垒、项目损失浪费、政府推责揽权、中介服务违规以及借道搭车搞商业开发、违规兴建楼堂馆所和形象工程等问题的，地方政府要举一反三，进一步采取针对性措施，建立整改长效机制，确保问题整改到位；二是聚焦在建项目重点地区，对审计指出问题项目较多、当地在建项目规模较大、地方财力较为紧张，特别是专项审计指出存在将PPP异化为政府融资平台和变相举债工具等问题的地区，项目所在地政府要切实扛起主体责任，进一步明确整改方向、整改要求和整改任务，并将存量项目处理与地方债务风险化解结合起来；三是严防在建项目停摆烂尾。对各方按已签订合同依法履约的项目，要维护各参与方合法权益。对需要整改的项目，确保整改规范到位后继续实施；短期内确难整改的，地方政府要制定稳妥有序处置方案，尽量减少损失浪费，决不能一停了之。

四是未开工项目存在问题要先整改。未开工项目是最重要的一类，存在问题的项目，首先要进行整改。未开工项目中，不给予缺口补助的完全使用者付费，可继续推进；其他的项目一律从严处置，加强预算和债务管理。政府的补贴只能用于补贴运营、不能补贴建设成本。有收益的未开工项目，政府承担全部建设成本，通过预算在限额内发行专项债券筹集建设资金；没有收益项目，政府通过预算安排和在限额内发行地方政府一般债券筹集建设资金。通过购买服务方式规范引入经营主体运营，对运营可适当补贴。

智库观察：PPP新机制的运行呼唤更多要素保障

从国内近几年PPP市场表现看，呈现市场规模下降、财政依赖严重、社会资本参与不足等问题，本次PPP新机制无疑将PPP市场带入“2.0”时代。王牌智库认为，在新的PPP机制下，未来PPP项目平稳运行需要一改既往的种种弊病，更需要有更多要素保障：

一是特许经营相关制度、规则等需持续修订完善

“115号文”公布实施之后，国家发改委已发布基础设施和公用事业特许经营管理办法（修订征求意见稿）》，进一步理顺特许经营项目全生命周期程序和管理要求，为推行PPP新机制营造良好制度环境。此外，按照新机制的相关要求，国家发展改革委还要制定特许经营方案编写大纲、特许经营协议范本和实施细则等，规范引导PPP新机制特许经营项目稳健运行。

二是“国民共进”将成新的发展方向

虽然PPP新机制着重强调优选民企参与，有重大政策利好和政策红利。由于PPP项目投资体量大、合作周期长、涉及主体多且关系复杂，加之PPP实践中普遍出现民企中标难、中标项目质量差、融资难、融资贵、回款难、退出路径不通畅等诸多现实问题，民企对PPP新机制仍持有较大怀疑和观望态度。如何破除民企参与PPP新机制项目僵局，成为政企双方不容忽视的重要课题。围绕特许经营新建（含改扩建）项目清单，由国资与民资开展混合所有制合作，或将成为优势互补、国民共进的破局思路。当然，在国民共进合作中，应重点关注PPP新机制项目的所有权、经营权、分配权和监督权的机制设计，助力实现各方共赢局面。

三是对参与主体的专业化能力提升提出更高要求

新机制确立的项目回报模式强化了特许经营“专业人做专业事”的理念，而项目可实现的收益水平也更多取决于社会资本的专业能力，对政府方和社会资本等相关参与主体都提出了更高的要求。未来，在特许经营的前期策划、竞争、建设、运营等阶段，政府方、社会资本方及金融机构等都要严格按照新机制的要求，确保项目可行性论证、风险防控、财务经济测算、建设与运营的平衡、项目需求管理和生产组织、贷款策略等方面展现出专业化水准。

（图：12月1日，王牌智库受邀参加通许县PPP新机制谋划座谈交流会）

四是在司法层面增强对于社会投资人的利益保障

“115号文”规定：“对因特许经营协议引发的各类争议，鼓励通过友好协商解决，必要时可根据争议性质，依法依规申请仲裁、申请行政复议或提起行政、民事诉讼，妥善处理解决。”该规定具有建设性的指导意义，期待后续修法阶段和司法机关适用法律能够切实尊重政企双方约定，为民企等投资人提供低成本、多样化、集约式纠纷解决方式，切实守护好投资人退出路径畅通的最后一道防线。

小结

由发改委牵头、以特许经营模式为主的PPP新机制，有望通过“正本清源”来真正推动PPP项目的规范运行，助力PPP模式迈入高质量发展新阶段。

革故方能鼎新，新机制让PPP模式得以重启，希望新机制的运行，能切实避免上一阶段所走的弯路，各地政府要坚定聚焦“使用者付费项目”不走偏，坚持探索“特许经营”，参与民营企业着力提升专业化运营能力，切实起到“不新增地方政府财政支出责任”的作用，让正本清源“大整肃”后的PPP发展之路真正走得稳健、长远，护航各地城市运营的可持续、安全发展。

（作者：王牌智库首席专家、董事长 上官同君）

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