河南
东汉初年在大规模的战争结束之后，刘秀开始建立一套能加强中央集权的领导班子，“退功臣而进文吏”就是其中一条重要手段。
对功臣明升暗降
刘秀通过多年浴血奋战才取得政权，麾下有包括“云台二十八将”在内的大批沙场悍将。这些人擅长打仗，但并不懂得如何治理国家，不少人还自恃功高，为所欲为。因此，刘秀采取了明升暗降的方式，一方面大封功臣，派郎中冯勤按照功臣功劳的大小制定了一个周密的分封方案，一次就封了360多人为列侯，给予崇高的地位。同时，颁布诏书希望大家“在上不骄，高而不危”，勉励大家节制自己的行为。另一方面削减实权。这些功臣的封地最大的也仅有4个县，小的只有数百户，比西汉时少得多。此外，除李通、邓禹、贾复等少数人参与军国大事外，其他多数列侯都是闲员，从而有效控制了这些将领的军权。
高标准挑选文士参政
退功臣的同时重用大批文吏。建武六年、七年，刘秀连续两次下诏，命令各地官吏推举贤良，到京城参加选官考试。实行“征辟”制度，即下诏特“征”用某人为官，公卿和各地郡守也可自行“辟”用他人做幕僚。在诏书中，刘秀严格规定了选官的条件：第一，品德高尚，身世清白；第二，要有知识，是通经的博士；第三，熟悉各种法令，能熟练地依法办事；第四，具有魄力才干，遇事不惑，能独当面。各地官吏在选择人才时，必须严格按照这四条标准，如有违者，依法治罪。
礼遇支持文士参政执法
在招揽这些文士参政的同时，刘秀也给予他们足够的礼遇和支持。有一个南阳宛城人卓茂，是当时著名的儒生，精通《诗》、《书》、《历法》等，待人宽厚，深受众人敬仰。刘秀即帝位不久，就派人访求，并任命七十多岁的卓茂作为太傅，封褒德侯。几年之后，卓茂老死，光武帝驾车素服，亲自送葬。此外，刘秀大力鼓励这些文士打击豪强。如“强项令”董宣在国都洛阳任县令时，执法严明，不畏权贵，连刘秀姐姐湖阳公主的家奴都敢斩杀，刘秀非但没有处置他，反而赐钱30万。
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