整治“指尖上的形式主义”，让基层回归低成本、高成效治理

陈靖

（西北农林科技大学农村社会研究中心副教授）

在数字化时代，政府治理实践中需要借助一些数字平台、数字软件和网络工具来提升政府治理的绩效、提升为人民服务的便利程度、提升公共决策的科学性。作为治理工具的数字手段无所谓好与坏，关键是看对工具的使用是否合理有效。“指尖上的形式主义”让基层苦不堪言，增加了行政组织运行的成本，也激化了上下级间的有序关系。近日，中央网络安全和信息化委员会印发《关于防治“指尖上的形式主义”的若干意见》，要求全面贯彻习近平总书记关于力戒形式主义官僚主义的重要论述精神，切实有效地避免形式主义在数字化时代的潜伏与变异，真正让数字工具发挥其积极作用。

一、数字治理不能演变成“指尖上的形式主义”

笔者在基层调研时，基层干部群众对不切实际的数字工作不堪其扰，对“数字负担”怨声载道。数字工具本质上无所谓好坏，关键是看工具的使用是否合理有效。目前“指尖上的形式主义”在数字工具使用上存在以下几种不合理之处：

一是数字手段使用的泛化。目前行政体系内出现了一种莫名其妙的“数字崇拜”，认为数字治理更客观、更科学、更有效，所以就应该将之推广到各个领域。的确，数字平台有其独特优势，特别是在行政体制部门间协同中作用较为积极。但从基层工作性质上看，更多的工作内容应该是直面群众的工作，靠得更多是下乡入户、访贫问苦、交流互动，而不是造表格、填数据，对基层工作的衡量标准应该是群众的满意度，而不是“上网入库”的完成度。可以说，基层是最不需要数字化手段的地方，是最需要发挥人的积极性和主观能动性的地方，基层干部的精力和热情是有限的，如果都消耗在做数字工作上，那还有时间去做群众工作？

二是数字成本的向下转嫁。很多基层干部对“做数据”苦不堪言的原因是，上级的数据要求又多又乱又杂，时间上有要求又急又紧，而且明明之前提交过数据，过几天又要一遍。明明工作都做完了，又要求在系统、平台上再录一遍。电子政务系统的时间已非一年两年，该有的基础数据应该不缺，这个时候需要做的是不同部门间的数据共享、平台协同，而不是向基层再派一遍数据任务，甚至上级部门只管开发应用、要求基层直接填写，然后出了差错直管责难基层。有的部门将基层干部变成了数据员工，要求APP达到一定的安装率，某些公众号要达到多大的关注度，一些文件、通知、稿件要达到多大的转发量，这就逼得基层干部不得不变身“数据工”，日常工作围绕数字达标而空转，本职工作被丢在一旁。

三是对将数字平台变成了控制基层的工具。如果是在“事本主义”的治理逻辑下，基层只要能解决好具体问题就行了，而在“数字主义”和“技术主义”逻辑下，基层治理绩效就可以被量化为具体数字，基层干部的治理行为就可以被标记为特定的数字行为，于是乎基层日常工作别各种打卡、填表、转发、回复所替代，上级部门的数据管理工作也就成了该部门的核心工作。进而基层干部的各种数字活动便成为替上级部门完成任务，基层干部的配合程度成为上级考核的依据，上级部门也达到对基层干部的量化控制。最终结果是，体制内部围绕数字平台忙得不亦乐乎，表面繁荣之下却是实质工作内容的缺失，而基层被卷入了繁重的数字游戏之中，数字治理变成了基层的数字负担。

二、持之以恒地整治“指尖上的形式主义”

形式主义是官僚主义的一种表现。应客观看到，形式主义、官僚主义是科层体制内部的痼疾，很难有一剂“灵丹妙药”让药到病除，形式主义在不同条件下总会以这样或那样的方式冒头，唯一的办法是持之以恒地加以整治，以钉钉子精神推动整治形式主义为基层减负，通过抓党建的方式克服科层体制的内生缺陷，重拾群众路线这一法宝，这也是我国党政体制的优势之一。

1.摆脱“指尖上的形式主义”，激活基层积极性

基层之所以是基层，是因为基层组织和基层干部是直面人民群众的界面，基层治理过程中既要面对千家万户的不同需求，还要处理各种突发的“疑难杂症”，在解决群众“急难愁盼”的过程中还要以低成本方式来实现，因此上笔者遇到的很多善于做基层工作的干部，都有着极高的做群众工作的“艺术”。而靠着基层干部的主观能动性，很多问题也才能被积极有效的化解，基层秩序才能实现简约有序。问题是，当前官僚主义的表现之一是，上级既不相信这种做工作的“艺术”，也不相信基层的主观能动性，甚至也不相信基层干部的基本能力与人品。上级更愿意相信没有人格属性的数字、相信各种数字软件和平台、相信数字呈现出的治理结果。

实际上，基层有积极治理的自主性，基层干部也有干事创业的积极性。充分调动各方面积极性，既是历史传统，也是现实要求。就历史而言，调动各方面积极因素是党的优良传统。让基层政府和村社组织能够全身心投入群众工作之中，前提条件是尊重这种基层自主性，放活基层干部的手脚，而非通过数字手段捆住手脚。要尊重基层干部和人民群众的首创精神，让基层治理“活”起来，推进治理手段的丰富化，激活基层干部做工作的“艺术”，而非用数字、平台、软件的方式将基层丰富多彩、积极能动的治理实践“格式化”。

2.克服“技术主义”迷信，让基层回归群众工作之实

指尖上的形式主义，本质上是技术主义叠加官僚主义的产物。行政科层体系有其内生缺陷，因此一些人认为通过技术手段可以弥补政府治理的某些不足。问题是，技术治理也有其内生缺陷，而且随着各地数字化治理实践的展开，很多地方甚至出现了对技术手段的“迷信”，这也是指尖上的形式主义产生的根源之一。一些人认为“管数”要比“管人”更科学、更现代，因此大力推行应用软件、技术平台和工作流程等，殊不知，“管数”也会造成较大的治理问题。指尖上的形式主义如果只是在科层组织内部运行，其危害也无非是增加了官僚体系的运行成本而已，一位不堪困扰的基层干部说，“这些工作都是体制内的自娱自乐罢了”。

更重要的问题是，很多指尖上的形式主义，会将成本甩锅给社会，转嫁给老百姓。一些政务APP要求达到一定的安装率、一些公众号需要达到一定的关注率，这就逼得基层干部不得不干预老百姓的日常生活，结果是怨声载道，基层情绪对立。

政府治理中需要认真检视“技术治理”的迷思，应该认识到，基层工作不需要那么多“高大上”的工具，基层也不需要完成如此繁重的“数据工作”，基层就是直面人民群众“急难愁盼”的身边力量。对基层干部的管理更应该依靠加强党建，而非加强技术管理。基层党建的核心应当是回复简约治理的传统，激活党员干部在“做工作”中的积极性和艺术性，完成复杂治理的简约性转化，这样反而能在已经过载的行政体系中赢得喘息，腾出手来做一些可以通过“做工作”、艺术性解决问题的方式，回应村落内部的真实需求。

3.实事求是地为基层减负，实现低成本、高成效的治理

习近平总书记指出，“形式主义实质是主观主义、功利主义，根源是政绩观错位、责任心缺失，用轰轰烈烈的形式代替了扎扎实实的落实，用光鲜亮丽的外表掩盖了矛盾和问题；官僚主义实质是封建残余思想作祟，根源是官本位思想严重、权力观扭曲，做官当老爷，高高在上，脱离群众，脱离实际。”站在基层的视角，大家都知道，形式主义的根子不在基层而在上级，有的时候形式主义也是对上级命令主义的一种消极应对。党的历史上同形式主义、官僚主义的斗争从来就没有停止过，但形式主义、官僚主义具有顽固性、反复性、变异性，会经常潜伏起来、伪装起来。“指尖上的形式主义”具体的解决办法很多，归根结底还是保持实事求是的优良作风，真正地讲人民群众的政治，而不是讲官僚主义的“政治”。

在基层治理层面，应摆脱形式主义任务的挤压。当前基层治理普遍面临行政化的压力，导致基层大量的时间精力并非在于回应村落内生需求，而是在完成大量自上而下的行政任务。我国的基层治理，特别是乡村治理体系具有简约治理的需求，在乡镇政府和村级组织一级，乡村干部可以通过艺术的“做工作”的方式解决大量日常治理的关键事务。问题在于，自上而下的行政任务总是在占据基层干部的主要精力，大部分工作都在完成文牍性、数据型任务，简约治理优势是否还存在？基层能否重建治理的政治化通道？当前，中央网络安全和信息化委员会的相关文件中，已经在整治“指尖上的形式主义”的具体机制上做了部署，也划定了工作进度表。在接下来的整治实践中，各级都应积极行动起来，努力做到为基层真减负、减真负，让基层治理重拾群众路线发包，重焕低成本、高成效的优良传统。