研究｜浅析土地储备面临的问题及重点工作路径

编者注：土地储备是配置土地资源的重要手段，也是实现城市土地价值提升的重要途径。经过多年的实践，土地储备在规范土地要素市场、提高建设用地保障能力、实现土地资源集约高效利用等方面发挥了重要的作用。此前，《广东省土地储备规划编制指引（试行）》正式发布，进一步促进了土地资源合理利用，提升土地储备的科学性，以及提高土地储备效率及效益。

一、土地储备理念及重要性

土地储备，是指各级人民政府依照法定程序在批准权限范围内，对通过收回、收购、征用或其他方式取得土地使用权的土地，进行储存或前期开发整理，并向社会提供各类建设用地的行为。

土地储备工作是国土空间规划落地实施的第一道工序，是构建空间规划与土地储备之间的沟通桥梁，是加强政府对土地资源的长效调控、落实国土空间规划的重要抓手。土地储备规划管理作为城市盘活挖掘土地多元价值的重要政策工具，始终贯彻“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念，为城市经济稳定快速发展提供土地要素保证，挖掘土地的社会、生态价值，从而保障城市均衡可持续发展。

二、土地储备面临的问题

①管理体系脱节，业务环节待联通

在国土空间规划改革前，国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划和城市总体规划是指导土地储备的重要依据。在实际工作中，土地储备工作存在为满足单宗土地出让收益而调整规划的情况，破坏了城市规划的完整性。原因之一是土地储备和规划的管理存在脱节问题，导致规划对土地储备的约束性不强。而且在规划编制过程中，较少考虑土地储备实际操作问题，导致规划对土地储备工作的指导性不强。

另外，土地储备系统相对独立，难以实现土地全流程业务协同。土地计划制定、土地储备债券资金管理、土地征收、土地供应等土地储备关联业务信息不联通，信息多头填报情况时有发生。

②信息化建设滞后，数据待梳理

在数据建设方面，对现有土地储备资源本底情况掌握不足，不能准确分析管辖区域内可储备土地资源总量、结构、分布和利用潜力等，部分地方也未将历年土地储备供应信息进行整合建库，难以支撑对土地储备和供应的监测评估。土地储备数据存储分散，缺乏统一管理，家底信息不清，各阶段数据标准不一，储备中心难以及时准确获取全市当前土地储备各阶段土地数量、面积等数据信息，不利于储备工作科学有序开展。

③审批标准不一，全流程未闭环

土地储备从储备项目立项、编制计划、实施收储、项目入库到土地供应，依据项目类型的不同和原土地权属主体不同，在实际工作中会涉及多部门的联动审批。然而，没有统一的土地储备审批标准，导致难以协调多部门的管理要求，造成收储及供应工作效率低下，土地储备计划难以按期落实。

同时，土地储备工作尚未与土地储备资金形成全流程闭环管理，造成了土地储备资金的使用常常存在成本控制不力、资金周转不足等问题，或造成土地储备计划与资金流动时间节点不匹配，导致财政资金沉淀、流动性不足等问题。

④开发模式不规范，资金管理难度大

通常土地储备工作主要以棚户区改造项目为主，项目运作多采取一、二级联动开发模式，政府参与较少，土地储备机构对地块大多未进行实质性收储，而拆迁补偿、安置房建设等主要由介入的开发企业实施，并与土地二级市场进行绑定。这不仅导致政府对土地市场的掌控能力下降，而且会产生恶性竞争，扰乱土地市场秩序。

在土地储备资金筹措方面，随着经济形势的变化，国家政策要求地方政府为土地储备举借债务采取发行土地储备专项债券方式，预示着土地储备资金筹措方式由“贷”转“债”，这导致土地储备机构资金筹措难度加大。

⑤监管机制欠缺，作用评价不足

目前的土地储备工作存在不按照年度土地储备计划，或不结合当地经济发展和土地市场形势而盲目开展等问题，造成土地储备规模过大、收储的土地无法顺利按流程入库等现象，特别是缺少系统全面的土地储备绩效评价监控与考核体系，对土地储备在保障民生、节约高效等方面的作用评价不足。

三、土地储备重点工作路径

①加强储供联动，推动项目建设

在土地储备规划编制过程中，加强储供联动研究，有助于加强土地资源要素对于重点地区的保障，落实“计划跟着项目走”，确保重大建设项目空间落地，同时也有助于缩短储供周期，提高土地储备资金的使用效率，从而形成可持续的动力，推进空间规划科学有序实施，确保国土空间按照规划开发利用和重大设施的有序布局建设。

②掌握资产家底，保障土地要素

以储备土地资产清查统计为基础，以明晰储备土地资产、负债内涵为前提，以资产价值评估及负债核算为手段，厘清国有储备土地资产与负债之间的关系，全面反映核算期储备土地资产与负债的规模、构成以及所有者权益变动情况，准确掌握国有储备土地所有者权益，全面反映政府实际所有的储备土地资产价值，精准掌握可为高质量发展提供保障的土地要素情况。

③落实储备规模，满足供地需求

结合近年供地需求，根据人口导入增长、经济社会发展、产业发展布局等情况，合理确定储备规模，优化储备区域结构。既要在招商意向强、市场需求旺、去化周期短、职住不平衡的区域，加快有效做地，满足市场需求；又要避免在库土地规模经年累积，造成大量储而未供现象。在规模总量调控与结构调控的双重引导下，实现对不同区域用途土地储备规模的结构调控。

④科学编制规划，构建完整体系

储备土地作为落实国土空间规划的重要载体，应在规模结构、空间布局、时序安排上与国土空间规划充分衔接，通过建立科学性、前瞻性、规范性的土地储备规划体系，实现从过去“市场需求”开展收储向“规划引领”开展收储的根本性转变，高质量落实国土空间规划要求。

同时，将国土空间规划确定的用途分类作为土地收储、统筹供应的重要依据，将控制指标落在土地要素上，使政府能够有效地对城市空间布局和土地利用结构进行实施和调整，以实现城市经济发展布局和产业结构的优化，真正实现“统一规划、统一收储、统一开发、统一配套、统一供应”。

⑤全流程信息化，实现数据共享

在土地精细化管理背景下，开展土地储备数据与项目用地报批数据、供应数据、土地利用管理数据等全流程信息化管理，对土地储备信息进行动态化监测、智能化管理。土地储备监测监管系统与用地审批备案系统、土地市场动态监测监管系统关联，形成土地批、储、供、用全流程信息化管理链条，实现系统间的关联和数据共享。

⑥严格规范管理，做好用地保障

各地需编制土地储备三年滚动规划和年度土地储备计划，填报土地储备监测监管系统，以规范储备土地管理，有序引导城市发展建设。加强和规范城镇开发边界管理，按照国家和省的相关政策要求，加快推进城镇开发边界布局优化工作，优先保障重大项目用地，助推经济社会高质量发展。

在坚持红线底线的前提下，用足用活现有政策，增强乡村振兴用地保障能力，统筹乡村振兴用地空间布局，助力乡村全面振兴。

总结

土地储备是土地供应的前道程序，是政府调控土地空间资源、平衡用地供给需求的重要工具，也是规划实施、引导统筹发展的有效手段。高质量的土地储备战略布局、空间结构和推进时序，不仅有助于对土地资源的统筹兼顾，更有助于发挥土地储备对空间战略的支撑作用。