因时而变：剖解美军联合作战“指挥权”

美军2017年发布的JP1《美国武装部队纲要》，明确“指挥”是联合部队指挥官承担的最主要职能，是其对所指派和配属的部队依法行使的固有权力，该项权力即所谓的“指挥权”。二战以来伴随美军联合作战指挥体制的创立及不断调整，相关指挥权责上在持续演变，并日益成为美军指挥体制的基础、部队编成的依据、指挥关系的核心。

三轮改革奠定基础

在美军军语体系中没有“联合作战指挥体制”这一术语，相应体制被称为“指挥链”。二战后，美军逐步建立适应联合作战需要的指挥链，经70多年发展日臻成熟。其中，指挥权的配置是牵动指挥体制调整的关键。随着美军多轮改革的不断推进，指挥权的责任主体、配置方式等也在持续变化。

1947到1949年的联合作战指挥体制初创阶段。二战后，美军针对战时部队存在的作战效率低下问题，开始推动联合作战指挥体制改革。1947年，美国会通过《国家安全法》，成立国家军事部，以期实现指挥权的统一，加强对军队的政治控制，限制军种间恶性竞争。但因国家军事部与三个军种部地位平等，难以发挥统管全军的作用。1949年，美又通过《国家安全法》修正案，将国家军事部变更为国防部，三个军种部降格为下属部门，且军种部长不再是国家安全委员会和内阁成员，总统通过国防部长（注：以下简称防长）对三军实施统一的行政领导和作战指挥。此外，为限制军种间恶性竞争，在参联会中新设主席一职，担任总统和防长的首席军事顾问。此轮改革创立了以国防部为主体的领导指挥体制，基本形成了美军联合作战指挥体制的雏形。但是，军种仍保有本军种及以本军种为主导的战区司令部的指挥权，军种竞争局面未被打破。朝鲜战争中，陆军出身的麦克阿瑟出任 “联合国军”总司令，美军指挥权常处于混乱状态。当麦克阿瑟决定对中朝边境的鸭绿江大桥进行轰炸时，执行轰炸任务的空军将领却将作战计划报给美空军参谋长，后者反对该计划并通过参联会进行干涉，导致轰炸计划被取消。

1983年美军入侵格林纳达

1953到1958年的联合作战指挥体制成形阶段。1958年，美国会通过《国防部改组法》，实现了作战指挥与行政管理相对分离的体制性突破。其中，建立总统/防长-各联合作战司令部-军种组成部队”的作战指挥链，最高指挥权沿作战指挥链向下授权和委托、明确联合作战司令部的作战指挥权主体地位。负责战区或职能领域内的作战指挥、联合训练等“用兵”事宜。建立“总统/防长-各军种-军种组成部队”的行政管理链、负责日常建设管理、后勤保障等“养兵”事宜。此次虽从制度层面实现了军政军令的相对分离，但名义上被剥夺指挥权的军种仍可利用所掌握的军种组成部队的人事和后勤等权力继续干预联合作战司令部的决策和指挥。同时，由于各军种的系统和标准等不兼容、不统一、新的指挥体制仍运行不畅。越战中，美并未授权一名拥有指挥全权的指挥官，以致美军援越司令部、战略空军司令部、太平洋舰队司令部各自为战。时任美空军第七航空队副司令、 后担任参联会主席的戴维·琼斯评价越战，“是我们战略 战术目标不明、职责不清的典型”“我们的军队自上而下都缺乏跨军种和联合的经验”。此外，美总统和防长经常越级指挥一线部队，造成指挥和行动上的极大混乱。1983年，美军在入侵格林纳达行动中，陆军与海军陆战队就作战任务区划分难以达成一致，最后不得不在中间画一条分隔线，各负责格林纳达岛军一半。其时，一名陆军少校为召唤当面海军舰艇火力支援，先用地方公共电话与本土陆军参谋部联系、再层层转接海军作战部及相关舰队、最终才联络上当面舰艇，此外，1968年朝鲜扣留美“普韦布洛*情报船、1980年伊朗人质危机中的“鹰爪”行动、1983年贝鲁特军营遭袭事件等，都暴露出美军指挥体制混乱、权责不明的弊病。

1986 年至今的联合作战指挥体制完善阶段。1986年《戈德华特-尼科尔斯国防部改组法》获得通过，基本确立了延续至今的联合作战指挥体制。该法案进一步强化防长预算分配等权力，确立了其在国防事务中的绝对权威。参联会从一个协调和平衡军种利益的松散机构变为真正的参谋机构，参联会主席被赋予制定战略规划、审核作战计划、监督作战行动和协调作战支援等权力，但仍无指挥权。联合作战司令部司令被赋予下达作战命令、确定作战编组、指挥作战行动、管理分配后勤资源、鉴定和任免下级军官等权限，确立了其在本战区/职能领域的绝对权力主体地位，彻底结束了军种干预指挥的历史。此次改革效能在随后的两次海湾争、科索沃战争和阿富汗战争中得到验证。第一次海湾战争中，美中央司令部司令施瓦茨科普夫评价。“战争中，非常清晰的指挥链及对下级指挥官的责任，使我们在战场上统一指挥部队和联合作战的能力无人匹敌”。此后，美军依据《联合司令部计划》等，对联合作战司令部设置和指挥权责等进行动态调整，1992年撤销战略空军司令部，2002年组建北方司令部和战略司令部，2007年组建非洲司令部，2011年撤销联合部队司令部，2017年将网络司令部升格为联合作战司令部，2019年成立太空司令部。至此，美军共有11个联合作战司令部，其中6个战区司令部，其他为不受地域限制的职能型司令部。近年来，面对安全威胁、战争形态和作战手段样式等新变化，以及顶层指挥机构缺乏统筹、决策迟缓和各类联合司令部机构臃肿等问题，美军又推动联合司令部体系从“战区中心型”向“职能中心型”转型，引领美军联合作战从“军种联合”向“跨域协同”发展，以强化在大国竞争时代的危机应对和打赢能力。

1990年海湾战争

区分4种主要样式

当前，美军联合作战中的指挥权责、配置方式等，主要是在1986年改革基础上逐渐定型的。《美国武装部队纲要》等出版物对指挥权进行了较为明确的分类界定。根据指挥层级和权力大小，将总统/防长掌握的最高指挥权沿指挥链向下进行不同程度的分解和授权，区分为作战指挥、作战控制、战术控制和支援4种主要样式，以规范和约束作战指挥活动。

作战指挥。作战指挥是由总统/防长赋予联合作战司令部司令的特定权力，主要包括确定所属各级司令部和部队的编成、使用、任务、目标，以及对联合训练、后勤和联合岗位人员任免等方面进行权威性指导等，涉及兵力运用的各个方面。作为权限范围最大的指挥权，美军用联合作战司令部司令“拥有”部队来描述这一权力。1959年“作战指挥”开始作为正式军事术语使用。1989 年《美国国防部军事及相关术语词典》明确，作战指言多支挥专指联合作战司令部司令特有的权力，其主要通过向下属指挥官进行部分委托/授权，或是直接组建和指挥联合特遣部队的方式来行使。该项权力不能被整体委托或转让，这一原则性问题被称为“潘兴原则”。近年，美韩关于韩军战时作战指挥权移交问题久拖不决，一个争议焦点就是移权后韩美联合司令部司令将由韩四星上将担任，届时驻韩美军名义上要接受韩军将领指挥，这与“潘兴原则”相冲突，引起美方反对。

作战控制。作战控制是作战指挥权中的固有权力，包括建立指挥机构、确定作战编组、指挥部队作战和组织联合训练等，可由联合作战司令部司令或由其授权的下级指挥官行使。与作战指挥相比，作战控制的权力范围相对受限，不包括对后勤、人事任免等事项的权威性指导。当部队在各战区间调动配属，通常防长会明确由接收部队的战区司令部司令行使作战控制权，原指挥官放弃相应权限。运输司令部等职能型司令部的指派部队进入某一战区司令部责任区内，不改变原有指挥关系。在第一次海湾战争中，中央司令部除了接收各军种提供的兵力外，还在防长授权下接收了太平洋司令部、欧洲司令部等外战区部队，施瓦茨科普夫对各军种提供的部队行使作战指挥权，而对其他战区提供的部队行使作战控制权，同时也授权下属联合司令部或联合特遣部队指挥官作战控制权限，统一指挥相关作战行动。

战术控制。该权力是作战控制权中的固有权力，由作战指挥链上各级司令部的指挥官对指派或临时配属的部队行使。该项权力相对受限较大但可以委托，不过，指挥官在行使战术控制权时，不能赋予或改变下属指挥官的职位职能和部队编组,也不包括指导后勤支援的权力。战术控制主要是运用于具体军事行动的指挥,如对指定的飞机出动架次或导弹发射等进行控制等。印太空军司令部司令战时担任印太战区联合部队空中作战指挥官时,通常对参加作战行动的海军、海军陆战队的空中力量行使战术控制权以确保统一的空中作战筹划和管控。

支援。美军将支援定义为一种特殊的指挥权，主要是在非隶属部队之间行使。当一支部队受命援助、保护和加强另一支部队时，由共同的上级指挥官在这两支部队间建立支援关系。支援类型可分为相互支援、全般支援、直接支援和近距离支援 美等。支援权可由指挥链上各级指挥官在其下属部队内部建立并授权支援的具体内容，包括建立支援关系的目的、预期效果、兵力和相关资源，行动的时间、地点、级别和优先次序等。第一次海湾战争中，美防长明确欧洲司令部、太平洋司令部等支援方需要根据中央司令部的需要提供兵力、装备和后勤等支援。如美军第一批运到沙特遂行“沙漠盾牌”任务的重装备来自迪戈加西亚基地，为发动“沙漠风暴”行动增派的重装部队主要来自本土和欧洲司令部。

2003年伊拉克战争

形成自身鲜明特色

美军高度注重指挥权赋权配置上的法律遵循依据、体制设计上的分权制衡效果、运用指向上的聚焦联合至上。

权由法定。指挥权是法律赋予的权力，美军有一套法律法规体系，从最顶层的美国宪法到包含《戈德华特-尼科尔斯国防部改组法》等法案在内的《美国法典》第10编以及国防部、参联会颁行的各类指导性文件和联合出版物等，细致规范了指挥权的性质、内容、权力主体和边界，为作战指挥链上各级运用指挥权提供了法律依据。早在1787 年《美利坚合众国宪法》就对国防与军事领域权力做出了分配。如第一条将包括国防在内的“一切立法权赋予合众国国会”，第二条规定“总统应为合众国陆军和海军的总司令”，这从源头上为美军指挥权的运行确立了基本遵循。联合出版物从操作层面为指挥权的运用提供了权威指南，从1991年颁行《美国武装部队纲要》开始，参联会陆续颁发 100多本联合出版物并持续修订。各军种也形成了相配套的条令体系，相关出版物达上千本之多。不断演进的法律和条令体系，既确保了授权和用权的“有法可依”，也确保了违权和越权的“违法必究”。2013年，时任美总统奥巴马在室外演讲时，让海军陆战队士兵为其撑伞引来批评。根据海军陆战队手册规定，伞不是制式装备，士兵在穿制服时不能撑伞，且未经海军陆战队司令同意，任何人都不能向陆战队员发出与手册条款相冲突的指令，最终奥巴马不得不公开道歉。

分权制衡。美国会等部门在美军指挥权设计上，既要考虑作战指挥需要确保战场效率，也要防止权力过度集中出现“军事强人”而冲击文官治军原则和政治体制安全。在顶层设计上，防长不得由现役军人担任。最高参谋机构一开始便未考虑类似苏德等国高度集权的总参谋部体制，而是选择以发挥协调平衡作用为主的参联会体制，参联会主席没有指挥权。在指挥链运行上，面对二战后各军种权力过大的现状，1958年《国防部改组法》明确“取消各军种以前作为执行代理人所享有的指挥部队的法定权威”，通过建立军政、军令两套系统，实现“养兵”与“用兵”的分离。通过军种和联合作战司令部的相互制衡，最终将权力统归国家指挥当局。在联合司令部设置上，通过战区司令部和职能司令部的分立，实现相关作战区域和职能领域的指挥权分离，且联合作战司令部平时仅保有司令部架构和少量保障部队，只有遂行军事行动尤其是作战任务时才被指派和配属相关作战部队并赋予指挥权限，确保了对其有效政治控制。

联合至上。美军指挥权配置的首要出发点是如何提高联合作战效能，对凡是干扰和制约联合作战效能的矛盾问题都本着利于联合、增进实效的原则予以克服，尤其是通过几轮大刀阔斧的改革使得联合作战司令部成为作战指挥链的枢纽和重心，大幅提升了联合作战效率。在军政军令分离体制下，作战指挥权与行政控制权被切分配置给多个机构行使，极易出现对同一资源的多任务配置情况。为避免造成混乱内耗，《美国法典》第10编第164条对权力优先级做出界定，“各军种首长行使行政管理权时，须服从于联合作战司令部司令的作战指挥权”。

美军“任务式”指挥

在机构设置和人事权上，从参联会主席、副主席和成员组成，再到各级联合司令部机构编设、人员任用比例等，均体现了联合至上、军种均衡的原则。1986年专门设立了联合作战军官岗位，联合作战司令部司令被赋予选拔、任免下级联合作战军官的权力，军种在用人时也必须考虑联合作战司令部的意见，且联合岗位任职军官晋升比例不得低于军种同级别军官，未经联合培训和联合岗位任职的不得晋升为将军。将“任务式指挥”作为各级行使指挥权的基本方式，要求上级尽可能减少细节上的控制，只明确任务和提供资源，确保下级用权上的自由度和能动性。明确联合条令的权威性，规定凡是军种条令与其有冲突的，均以联合条令为准。