都市圈建设关键：行政区和经济区双轮驱动

——访中国国土经济学会理事长、中国宏观经济研究院二级研究员肖金成

本报记者 王彩娜

都市圈正在成为推动经济高质量发展和城市能级跃升的主引擎，越来越多的城市加入到规划建设现代化都市圈的发展竞速中。到2023年底，经国务院批准的都市圈规划已有南京、福州、成都、长株潭、西安、重庆、武汉、杭州、沈阳、郑州、广州、深圳、青岛，共13个。

在推进中国式现代化建设中，规划建设现代化都市圈主要发挥哪些作用？规划建设现代化都市圈的关键是什么？就上述问题，中国经济时报记者日前专访了中国国土经济学会理事长、中国宏观经济研究院二级研究员肖金成。

中国经济时报：何为都市圈？当前我国有多少都市圈？

肖金成：所有的城市都不是孤立存在的，不管是大城市还是小城市，都与周边地区存在密切的经济联系，凡是城市都有影响范围，称之为“城市群”。当城市发展到一定规模成为都市，其辐射影响的范围就更大一些，可称之为“都市圈”。因此，都市圈是城市群的特殊形态。城市规模多大才能谓之都市？根据住房和城乡建设部对城市标准的界定，常住人口在1000万以上谓之超大城市，500万-1000万谓之特大城市，300万-500万谓之I型大城市，100万-300万谓之II型大城市，一般来说I型大城市、特大城市、超大城市可称之为都市。

研究都市圈、规划都市圈、建设都市圈，应把握城市的极化效应和辐射效应。极化效应是指包括人口在内的各种经济要素单方向向核心城市集聚，核心城市发展加快，而周边地区的发展受到影响。辐射效应则与之相反，核心城市的经济要素向周边地区流动，带动周边城市和农村加快发展。根据研究和测算，当城市常住人口低于300万时，极化效应大于辐射效应；当城市常住人口在300万-500万时，极化效应和辐射效应基本相等；当城市常住人口超过500万时，辐射效应大于极化效应。随着城市规模的扩大，其辐射范围也随之扩大，其范围一般是根据都市的大小而确定的。都市的规模越大，辐射的半径就越大。辐射半径主要由核心城市与周边地区的人流、物流、资金流、信息流等多维度测算得出，一般来说，核心城市的辐射半径100公里左右，最远不超过200公里。

都市的数量决定都市圈的数量。“七普”统计数据显示，上海、北京、深圳、重庆、广州、成都、天津等7座城市常住人口超过1000万；武汉、东莞、西安、杭州、佛山、南京、沈阳、青岛、济南、长沙、哈尔滨、郑州、昆明、大连等14座城市常住人口超过500万；南宁、石家庄、厦门、太原、苏州、贵阳、合肥、乌鲁木齐、宁波、无锡、福州、长春、南昌、常州等14座城市常住人口超过300万，苏州、无锡、常州3座城市分别位于上海都市圈范围之内，东莞、佛山位于广州都市圈范围之内。因此，按照常住人口300万以上称之为都市的标准，我国已有30个左右的都市，相应就有30个左右的都市圈。

中国经济时报：规划建设现代化都市圈，在推进中国式现代化建设中主要发挥哪些作用？

肖金成：以城市群、都市圈为依托构建大中小城市协调发展格局，将为高质量推进中国式现代化建设提供强有力的支撑。规划建设现代化都市圈对实现经济高质量发展、促进区域协调发展、推动城乡融合发展等都具有重要的现实意义。

一是有利于实现经济高质量发展。规划建设现代化都市圈，不仅有利于提高资源要素的利用效率，而且有利于人才交流、促进科技创新。都市是高素质人才的集聚地和科技创新的发源地，与周边城市加强产业协作，即都市重点发展现代服务业，承担科技创新功能，发展文化会展；周边城市发展制造业；小城镇发展零部件和农产品加工业；农村发展现代农业和观光农业。有利于提高经济要素利用效率，减少排放和污染，防治“大城市病”，治理大气、土壤和水污染等。

二是有利于促进区域协调发展。增强都市对周边地区的辐射带动作用，加快都市周边中小城市的发展，“削平”都市与周边城市之间的“悬崖”，形成大中小城市和小城镇协调发展的城镇体系。规划建设“轨道上的都市圈”，可使交通更便捷、要素流动更顺畅，实现都市圈的“同城化”。

三是有利于推动城乡融合发展。都市圈不仅包括城市和城镇，而且包括大面积的农村地区。都市的发展水平越高，人口规模越大，对农产品的需求就越多，对农产品的质量要求就越高，到乡村旅游、休闲、度假、体验等活动的需求就越旺盛。农村地区通过发展观光农业、特色农业、休闲农业就能提高收入，从而缩小城乡发展差距，城市、城镇与农村实现融合发展，互动互促、共同繁荣。

形成了都市圈，就应该编制规划，促进其科学健康发展。当然，规划须得到国务院批准或有关地市人大的批准。

中国经济时报：规划建设现代化都市圈的关键是什么？如何促进都市圈一体化发展？

肖金成：都市圈一般跨县、跨市甚至跨省，比如南京都市圈、上海都市圈等，规划建设都市圈的出发点是提高都市的辐射力和带动力，消除行政分割和市场壁垒，促进市场一体化、交通一体化、公共服务一体化，逐步形成合理的城镇体系，而不是为了增强都市的吸引力和集聚力。因此，促进都市圈一体化发展，必须加强行政区之间的合作，通过建立不同尺度的经济区，实现行政区和经济区“双轮驱动”，建立城市间多层次合作协商机制。

一是建立都市圈联席会议制度，每半年或每年召开一次会议，讨论解决区域合作中出现的问题。联席会议下设办公室作为常设机构，负责落实联席会议作出的决策，并监督都市圈规划的落实情况。

二是设立都市圈发展基金，由各市按照财政收入的一定比例缴纳，用于跨省跨市跨县的基础设施建设和其他必要的项目。鼓励社会资本参与都市圈建设与运营。

三是探索经济区与行政区适度分离改革。《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》提出，探索经济区与行政区适度分离改革。经济区强调横向协调，主要是相互合作、优势互补、互利共赢。行政区强调令出必行，上下联动、效率很高。行政区与经济区两者各有优势，也各有短板，应对经济区的组织机构和运行机制进行探索和试验，克服行政分割，消除市场壁垒，提高一体化水平，减少恶性竞争，加强横向协调，促进都市圈规划落实。