代表建议｜于宁杰：规范管理破产管理人协会，法院不宜作为其业务主管单位

全国人大代表、福建省律师协会会长于宁杰。受访者供图

澎湃新闻了解到，今年全国两会期间，全国人大代表、福建省律师协会会长于宁杰向大会提交了《关于规范管理破产管理人协会的建议》。

2018年，最高人民法院发布《全国法院破产审判工作会议纪要》，提出“人民法院应当支持、引导、推动本辖区范围内管理人名册中的社会中介机构、个人成立管理人协会”。据调研了解，全国现有设区市一级和省级的破产管理人协会逾200家，其中约80%由人民法院为业务主管单位，其余由司法行政或其他政府部门为业务主管单位。

于宁杰表示，全国各地破产管理人协会主要在规范管理人工作程序、组织破产业务培训等方面开展活动，也有不少擅自开展破产管理人准入和评级评价等工作。这些情况不符合法治精神和相关法律规定，无法和现有的公共法律服务管理体制衔接，产生了诸多问题，不利于破产事业的健康发展。

于宁杰认为，我国现行法律法规对破产管理人协会并无规定，其作为由社会中介机构和个人自发组成的社会团体，并无任何法定管理权限。“担任破产管理人”是律师事务所、会计师事务所等专业机构的基本业务，首先应受《中华人民共和国律师法》《中华人民共和国注册会计师法》等法律规制并分别接受所在行业管理。

当前，编制破产管理人名册是法院行使审判权的方式，由破产管理人协会制定或执行破产管理人名册制度并进而进行准入和评级活动，既于法无据，又标准不一。实务中管理人入册、考核、分级、淘汰等机制各式各样，往往具有强烈的地域垄断特征，还有的借此设立多重收费，加重中介机构负担，有悖于平等准入和建立统一大市场的要求。破产管理人名册制度具有明显的前置许可特征，由自发设立的社团组织自我授权实施显然违法，由法院授权更有透支审判权之虞，应予纠正。

于宁杰认为，司法行政机关应当履行作为破产管理人协会的业务主管单位的职责。破产管理人是破产案件中在法院的指挥和监督之下全面接管破产财产并负责对其进行保管、清理、估价、处理和分配的专门机构，其工作性质属于公共法律服务，破产管理人是法律服务队伍的组成部分。管理公共法律服务工作是司法行政机关的机构职能，《中共中央办公厅、国务院办公厅关于加快推进公共法律服务体系建设的意见》也明确“由司法行政部门牵头”。当前，公证、仲裁、司法鉴定等公共法律服务业均由司法行政机关有效管理，破产管理人协会也应该由司法行政机关进行管理，其业务主管单位应该是司法行政机关。

于宁杰直言，审判机关不宜作为法律服务行业社会团体的业务主管单位。根据国务院发布的《社会团体登记管理条例》的规定，“国务院有关部门和县级以上地方各级人民政府有关部门、国务院或者县级以上地方各级人民政府授权的组织，是有关行业、学科或者业务范围内社会团体的业务主管单位”，上述社会团体的业务主管机关应为行政机关。人民法院是国家的审判机关，司法机关的职权特征决定了其不能对社会中介机构实施监管、保障、奖惩等行政管理，也不宜作为其行业组织的业务主管单位。《中华人民共和国企业破产法》已明确界定了管理人和人民法院的业务关系，人民法院的职责在于监督破产管理人的执业行为，而不是管理其市场准入和机构组织，这与民事代理、刑事辩护、司法鉴定等并无实质区别。若赋予人民法院对于破产管理人实施行业监管职能，实行所谓业务、人员“一条龙”管理，违背司法机关的职能定位，也容易滋生腐败，损害司法公正。

为此，于宁杰代表提出两条建议：

一、明确司法行政机关为破产管理人行业管理机关和破产管理人协会的业务主管单位，纠正审判机关管理法律服务类社会团体的现象。

二、立法明确破产管理人协会社会的性质和职能，在没有法律授权的情况下禁止其对律师、注册会计师及其所在机构担任破产管理人实施准入许可和评级评价。