最高人民法院：安监部门对道路安全问题予以行政处罚的法律适用

最高人民法院答复

湖北省高级人民法院：

根据《安全生产法》第二条规定，《道路交通安全法》等法律、行政法规对道路交通安全有关问题有特别规定的，应当适用特别规定。没有特别规定的，安监部门可以适用《安全生产法》和《生产安全事故报告和调查处理条例》的规定处理。

运输企业违反《安全生产法》第二十一条规定的，安监部门可以适用《安全生产法》第八十二条第三款予以处罚。未履行安全生产教育和培训义务不是发生交通事故直接原因的,安监部门适用《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条对相关运输企业实施行政处罚不妥。

——《最高人民法院关于安监部门是否有权适用〈安全生产法〉及〈生产安全事故报告和调查处理条例〉对道路交通安全问题予以行政处罚及适用法律问题的答复＞（2010年10月27日，〔2010〕行他字第12号）

最高人民法院法官著述

（一）同一层级的不同法律在适用范围存在重叠时，不得简单以特别法优于普通法为由，排除一般法在重叠范围的适用,而应当从所涉事项或者行为的具体冨性质确定应当适用的具体规范在本案的讨论过程中，曾存在一种意见认为:根据《安全生产法》第二条规记定,《道路交通安全法》对道路交通安全问题已经有特别规定，对有关道路交通t安全的问题应当适用《道路交通安全法》规定，不应适用《安全生产法》的规定。ffl_安监部门无权依据《安全生产法》和《生产安全事故报告和调查处理条例》的相关规定对该运输企业实施行政处罚。其主要理由是:第一，根据特别法优于一般法的规定,道路交通安全问题应当适用特别法《道路交通安全法》。《安全生产法》第二条明确规定“有关法律、行政法规对消防安全和道路交通安全、铁路交通安全、水上交通安全、民用航空安全另有规定的，适用其规定”。有关道路交通安全问题已经有特别法《道路交通安全法》作出专门规定，其相关问题的处理只能在《道路交通安全法》寻找法律根据，而不能说特别法中有专门规定的适用专门规定，没有专门规定的事项还可以选择其他一般法律规则处理。第二，《道路交通安全法》第六条对有关单位应当对其所属人员进行道路交通安全教育的义务已经作出规定，不能简单以未规定法律责任为由认为在特别法中没有规定，许多法律中均有只规定行为规则未规定法律责任的情形，有时不是立法机关的疏忽，很有可能是立法机关认为没有必要设定法律责任。如果允许依照其他一般法律规定予以处理，就有可能违背特别法不予处理的立法原意。《道路交通安全法》第一百零二条有关于单位法律责任的规定。

我们认为，上述两点理由都是站不住脚的。首先，关于对特别法和一般法关系的理解问题。特别法的适用要有两个条件,一是特别法限定特别的适用范围；二是特别法限定具体的适用条件。例如，本案涉及的《道路交通安全法》是对道路上的交通安全问题的特别规定，其限定的适用范围是道路，有关道路上的车辆、行人均应遵守该法。但是，不能由此说:凡是有关道路交通安全的所有事项都只能适用《道路交通安全法》。因为，道路规则以外还会存在其他安全问题，比如，在工厂厂区内车辆发生的交通事故就不适用《道路交通安全法》，维修人员在对抛锚在道路上的车辆进行紧急维修时，违反操作规程使用千斤顶造成致人死亡的事故，同样也无法适用《道路交通安全法》追究违规使用千斤顶人员的法律责任。由此可以看岀，那种认为只要特别法作出特别规定的就完全排除其他法律适用的观点是不成立的，必须还要分析法律的适用范围和行为、事件的具体性质。其次，关于《道路交通安全法》第六条和第一百零二条规定是否是关于交通运输企业有关教育培训法律责任的特别规定问题。第六条第（三）项规定：

“机关、部队、企业事业单位、社会团体以及其他组织，应当对本单位的人员进行道路交通安全教育”，这条文字应当是指有关机关、单位应当对其所属全体人员进行道路交通安全教育，并非对机关、单位从事交通运输人员生产安全的特别要求，该条内容更多的是对各类社会组织进行一般性道路交通安全教育的宣誓性规定，而非专门法律义务的设定，因此，《道路交通安全法》上并不能找到违反该条义务的法律责任的规定。至于第一百零二条规定，结合文中末尾的法律责任规定“未消除安全隐患的机动车，禁止上道路行驶”看，将该条内容理解为专业运输单位未对车辆安全隐患予以消除造成事故而应承担的法律责任，而非针对一般单位对其驾驶人员未尽道路交通安全教育义务的法律责任规定更为合适。

（二）以违法结果发生地确定行政处罚管辖权的，违法结果与违法行为之间必须存在直接的因果联系《行政处罚法》第二十条规定：“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。”通常理解，此处的“违法行为发生地”既包括违法行为开始的地方，也包括违法行为实施的地方，还包括违法行为结果发生的地方。应当注意的是，违法行为结果地行政机关的行政处罚管辖权，前提是该结果必须是该违法行为造成的后果,如果违法行为与结果之间不具备直接的因果关系，即违法行为不能直接导致危害结果发生，或者不是导致危害结果发生的直接原因之一的，不能将这个结果作为该违法行为的结果地，该结果地行政机关也不能因此而取得对相应违法行为的行政处罚管辖权。本案中，未履行安全教育义务的违法行为发生在荆州市，荆州市对本次事故的安全生产违法行为有管辖权。至于襄樊市，则属于交通事故的发生地，发生交通事故的直接原因是“两车在雨雪气象条件下车速过快所致”，未履行安全教育义务与交通事故之间并不存在法律上的直接因果联系，也不是造成本次交通事故的直接原因之一。所以，襄樊市安全生产监督管理部门对发生在荆州的违法行为不具有管辖权。

——郭修江:《关于安全生产监督部门是否有权对道路交通安全问题予以行政处罚问题》，载江必新主编、最高人民法院行政审判庭编：《行政执法与行政审判》总第44集，中国法制出版社2010年版，第28-30页。