德国颠覆性创新策动实践与启示

一、引言

颠覆性创新最早于1995年由美国哈佛大学克莱顿·克里斯坦森教授提出，它有别于科研人员通过累积性知识增长来解决科技难题的渐进式科技创新范式，具有前瞻性、突破性、异轨性等特点（刘笑等，2021）。正如互联网、GPS等技术横空出世那样，颠覆性创新可能对人类的生存与发展带来革命性变革，可能创造全新市场或从根本上改变现有产业创新生态，也可能解决重大技术、社会或生态问题。掌握颠覆性技术在一定程度上意味着拥有了决定科技和产业变革的主动权，因此颠覆性创新科技大国普遍关注。

德国是颠覆性创新竞速赛道上的重要选手。针对德国科技创新体系数字技术发展落后、企业创新投入疲软、行政流程烦冗、法律监管严格、缺乏风险投资精神等问题，德国联邦政府一方面通过实施现实实验室战略（Reallabore），对新技术应用落地对社会安全稳定、产业创新生态带来的风险，以及对传统监管工具带来的新挑战展开评估，发展合适的监管工具，确保颠覆性技术及其商业模式安全可控；另一方面借鉴美国国防高级研究计划局DARPA模式，设立飞跃式创新局（Die Bundesagentur für Sprunginnovationen，SPRIND）加速颠覆性技术应用落地。本文主要对德国联邦政府在策动颠覆性创新发展在加速落地和改进监管方面“双拳出击”实践情况进行介绍，为我国颠覆性创新发展提供借鉴。

二、强化顶层设计

德国“红绿灯”政府上台执政后，对其科技创新政策进行了大幅调整，2023年2月出台了《未来研究与创新战略》已成为德国联邦政府最新的科技创新顶层战略规划。它取代了默克尔政府2018年出台的《高技术战略2025》，实施以任务导向的创新政策，集合政府资源以应对重大挑战（BMBF，2023a）。《未来研究与创新战略》一方面提出德国联邦政府将重点关注联合政府协议中规定的资源节约型经济、气候保护和生物多样性维护等六大未来产业领域，另一方面也强调继续加速颠覆性创新技术的应用与落地（BMBF，2023b）。在这方面，“红绿灯”政府仍然将默克尔政府时期建设的飞跃式创新局和现实实验室战略（Reallabore）置于核心位置，体现出德国科技创新政策的“破”与“立”。

三、成立专业机构

考虑到颠覆性创新技术在形成路径、评价方式、管理机制、扩散过程与一般渐进式创新存在较大差异，德国联邦政府通过设立专业机构的方式建立起颠覆性创新机构策动体系，并较早开始布局。

1 飞跃式创新局

在加快颠覆性创新技术研发、应用与落地方面，德国联邦政府在2018年的“高技术战略2025”（Hightech-Strategie2025，HTS2025）框架下设立了“飞跃式创新局”（SPRIND），为颠覆性创新技术提供专门支持（BMBF，2018）。SPRIND于2019年12月16日在莱比锡成立。它代表了德国联邦政府在以竞争性项目资助为主的德国科学基金会（DFG）之外进行的另一种面向未来更为灵活和快速的新尝试，创造一种全新的可能性。

在机构治理结构方面，SPRIND以有限责任公司形式运作，德国联邦政府是其唯一股东，由联邦教研部（BMBF）作为代表履行股东职责，其10名监事会成员除了德国政府股东代表外，还包括来自科学界、商界和政界的精英。SPRIND的管理层目前由2名负责人组成，领导机构的日常管理与运营。顾问委员会由管理层任命，以咨询身份评估SPRIND的研究计划和项目。

SPRIND扮演着颠覆性技术项目寻找者、项目资助者、项目实施与转化者三种不同角色。联邦教育和研究部（BMBF）和联邦经济事务和能源部（BMWi）是其支持机构，在2019年起的十年内为SPRIND提供总预算预计约10亿欧元，平均每年约1亿欧元。在具体运作方式上，SPRIND与DARPA相类似，通过聘用具备专业技能、有合同期限的项目经理，并赋予这些项目经理非常大的权力空间来实现上述三种角色。

2 现实实验室

在优化对颠覆性创新技术应用落地的监管工具方面，德国联邦经济与能源部（BMWi）（目前为德国联邦经济与气候保护部（BMWK））于2016年底引入现实实验室工具（Reallabore），并于2018年12月推出“现实实验室作为创新和监管的测试空间战略”（Reallabore als Testräume für Innovation und Regulierung），为德国应对创新挑战提供新方法，在监管方面建立一种新常态（BMWi，2019）。BMWi将现实实验室定义为一种“创新和监管的测试空间”，在真实条件下测试在时间和空间上与当前法律框架存在不兼容问题的技术和商业模式。其最大特点在于充分利用法律的回旋余地设置临时试验条款或豁免以测试创新（BMWi，2018，2019），其概念图如图1所示。

来源：作者自绘

图1 现实实验室概念图

为了更好地规范与加强对各地现实实验室项目的管理与支持，德国联邦政府正在着手为现实实验室建立一个一站式服务机构，该机构将拥有咨询、发起提案、项目后续支持等职能，能够集聚各方利益相关者与各类创新资源，为现实实验室项目提供更好支持；还能够与各界分享各个获得临时试验条款或豁免的现实实验室信息，指明它们在实践中遇到的具体挑战，供相关主体学习，并利用这些案例获得临时试验条款或豁免“后续重签”，减少争取时间和精力，有效改变目前联邦、州、地方行政管理部门对现实实验室“九龙治水”的状态。

四、强化立法保障

颠覆性创新不仅需要稳定长期支持，还需要在过程管理、经费使用等方面减少行政干预，缩短审批时间，使项目经理人能够在实施过程中针对各种不确定性做出灵活快速响应，其项目管理与培育过程与传统渐进式创新项目存在较大差异。在这方面，德国联邦政府通过立法来强化符合颠覆性创新内在规律的制度支持。

2023年12月30日，由德国联邦议会通过的《联邦飞跃式创新局运作及其法律和金融框架灵活性法》（以下简称飞跃式创新局自由法案）正式生效，该法案赋予了SPRIND极大的权力，允许其自行开展颠覆性创新的资助与培育活动。根据该法案，在未经联邦政府审批同意的情况下，SPRIND可以自行投资、增资或出售颠覆性技术企业，最高可持有目标企业25%的股份；可以自行与其他企业签署研发合同；可以开展债权融资，包括债转股融资；可以自由分配其促进颠覆性技术应用落地所获一半收入；能够打破德国联邦雇员的福利待遇限制，以实现高水平人才激励。为了防止官僚主义，飞跃式创新局自由法案还规定，德国联邦政府部门在四周内未对SPRIND的投资申请提出异议，则视为同意该申请；即使提出异议，也需在三个月内对该申请做出最后决定。

对于现实实验室，德国经济部长会议在2021年6月17/18日的决议中要求联邦政府起草一部专门支持现实实验室的法案，为所有领域设立现实实验室建立统一的法律框架。“红绿灯”政府在其联合执政协议里已经明确提出，要创建《现实实验室与自由实验区法》（Reallabor -und Freiheitszonengesetz），为现实实验室提供统一和创新友好的框架条件，并为测试创新提供更大的自由。在此背景下，德国联邦经济与能源部在与专家和各界交流基础上，已形成《现实实验室与自由实验区法》的构念，如图2所示。

图2《现实实验室与自由实验区法》的构念

五、开展丰富实践

SPRIND和现实实验室战略已在各自领域开展了大量颠覆性创新策动实践。

SPRIND主要帮助被认为具有颠覆潜力的项目成立公司并进行资助，根据目标公司的需求，每年融资额在400万至1500万欧元之间。与DFG等传统政府科技创新资助部门不同，SPRIND并没有项目指南，不根据标准化的项目资助计划开展工作。它面向所有主题领域，是否给予项目资助主要取决于对“人”和项目本身解决方案的判断。颠覆性创新本身非常罕见而且难以预测，因此SPRIND只支持一小部分的项目申请，截至2023年12月，SPRIND收到了1450份资助申请，仅有1%的项目通过了审核。目前每个项目的评估平均需要12周。此外，SPRIND还通过针对循环生物制造、新的计算概念、广谱抗病毒药物、全自动无人驾驶飞行等颠覆性创新应用场景举行挑战赛（SPRIND CHALLENGES）和火花赛（SPRIND Funke）来征集和遴选颠覆性创新项目，它为挑战赛获胜团队提供50万至300万欧元的资金，为火花赛获胜团队提供10万欧元资金，这些资金都通过研发服务合同的形式提供。除了项目资助外，SPRIND还为颠覆性创新项目提供全方位支持，包括融资、为项目贡献其他技术和创业的专业知识、商业服务、团队建设、科学和商业网络拓展、定制协作模式等。

现实实验室战略目前已在德国不同地区和领域开展了大量项目实践，形成一系列典型案例。德国政府还积极为现实实验室项目创造直接资助机会。例如德国政府在第七期能源研究计划中增加了“能源转型现实实验室”这一新的资助支柱，在真实环境和工业规模上测试技术创新，从2019年至2022年每年提供约1亿欧元经费。德国政府从2019年起资助智能城市示范项目，十年内预计有约50个项目将获得约7.5亿欧元支持。德国联邦经济与能源部和经济和气候保护部于2020年和2022年先后两次开展了“现实实验室创新奖”评选活动，所有获奖项目将在德国政府层面作为最佳实践案例进行展示，获奖企业也可以将其作为荣誉进行宣传。

六、对我国的启示

中国政府高度重视颠覆性创新。习近平总书记2024年1月31日在二十届中央政治局第十一次集体学习时的讲话强调，必须加强科技创新特别是原创性、颠覆性科技创新，加快实现高水平科技自立自强，打好关键核心技术攻坚战，使原创性、颠覆性科技创新成果竞相涌现，培育发展新质生产力的新动能。德国通过加速落地和改进监管“双拳出击”，对颠覆性创新发展进行了系统性策动，对中国形成了许多有益启示。

一是在颠覆性创新技术识别阶段，除了从科学自身的角度来对项目进行识别与评价，还可以尝试从颠覆性创新应用场景等视角对颠覆性创新进行构思与谋划；二是在颠覆性创新技术培育阶段，可以设立专职机构，并通过立法来强化颠覆性创新制度供给，解决现行竞争性项目资助与颠覆性创新的不兼容问题；三是在颠覆性创新技术扩散阶段，可以探索开展“现实实验室”“监管沙盒”等试验项目，并在国家层面加强对各地的统筹协调、信息交互，确定颠覆性创新技术及其商业模式带来的变革效应，确定监管障碍并开发合规解决方案。

作者：鲍悦华，上海市产业创新生态系统研究部中心、上海杉达学院

本文转载自微信公众号爱科创

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