谭波 张增辉|| 论复合式行政行为的类型化及其法治改造

摘要

对复合式行政行为的类型化及法治改造，有明显的实践需求，表现在契合基层共同治理的法治化趋势、重新识别行政行为过程的需要，也是促成“权责统一”实现的需要。复合式行政行为涵盖明示的复合式行政行为和暗示的复合式行政行为。明示复合式行政行为包括主体复合式行政行为、行为内容复合式行政行为和意思表示复合式行政行为，暗示复合式行政行为则分为裁量性复合式行政行为和附条件复合式行政行为。对各种代表不同行政趋势的复合类型，可根据处分性的统一标准，在治理理论、行政过程论、权责一致理论的指导下进行法治改造。同时对明示复合的行政行为还可依据类型化分析的技术明确其责任分配规则，以处分性为标准来对应权责，同时避免出现政出多门的行为模式表述，对法律语词的涵义进行统一；而对暗示复合式行政行为，更要注重处分性原则的扩展适用，填补原有法律规范中的结构缺项和表述空白，使其对应的法律规范完整化，解决处分性缺位的问题，从良法的渠道促进善治。

引言

复合式行政行为，实际上是从不同观察视角中对行政行为的特征进行界定所得出的结论。从行政行为的内部（主观）视角出发，对作出或参与作出行政行为的行政主体之意思表示等要素的交叉性加以分析，可得出其属于复合式意思表示的结论；而从行政行为的外部（主体或行为）视角分析，则有多个行政主体作出同一行政行为的主体复合，或因行政主体所作出行政行为的内容而导致的复合，还存在因实施行政行为过程中目的趋同而引起的复合。而如果回归法条，并辅之以案例对应，则更有利于在实践案例中准确把握和理解复合式行政行为的构成、法律效果及其责任的划分，以便更好地配合责任型法治政府的建设。

一、复合式行政行为法治化的实践刚需

复合式行政行为实际上是着眼于现代社会行政主体作出行政行为时主体（多元）认定、行为（复合意志）过程与（多元主体）责任承担认定的实际需求。在理论层面，有很多学者之前对其有相应的学术关注，比如郑春燕（2009年）曾就程序裁量下的复合式行政行为进行探讨，并就其行政法律关系的展开加以具体研究。其以温州市瓯海区梧田派出所抽奖办理暂住证的行为为例具体分析，认为“公安机关在此过程中拥有决定办理暂住证登记的权力（第一性）、决定采取抽奖形式的权力（第一性）和要求行政相对人履行契约义务的权利。前二项积极法律地位若受到行政相对人的阻碍，公安机关可通过自行强制执行或申请法院强制执行的方式获得救济”。但她同时也对行政契约履行中的权利受侵犯后如何救济提出疑问，认为如果借鉴域外经验，则需要面临规范上的修改和制度上的调整。方世荣和谭冰霖（2013年）曾对“参与式行政”与行政行为理论的发展作出探究，认为所谓的“参与式行政”的行政行为实际上是行政主体行政行为和他方主体法律行为相融合的复合形式，缺少任何一方合法行为的作出，这种复合形式的行政行为都是不合法的，同时应将行政行为具有的原“单方意志性”特征发展改进为行政行为具有“共同意志性”与“单方名义性”相复合的特征。可见，学者们对复合式行政行为或行政行为的复合性有所关注，但这种关注还是主要基于当时非强制性行政行为与行政参与理论的发展，可以说，其所理解的“复合”主要还是高权行政与柔性行政的复合，外延相对较为狭窄。实践中，有些实务界人士对“行政处罚并用”有所关注，并通过使用“复合违法”的概念来探讨确立复合式行政行为的必要性，同时提出了一个复合违法行为中的处罚并用、一个复合违法行为中复合主体的处罚并用、一个单一违法行为中复合主体的处罚并用以及处罚对象二元型处罚并用。这其中最后一种情形属于个人违法和单位违法的并罚，而前两种情形中所言及的“复合式行政行为”，实际上是基于“复合违法”的判断而得出的结论，而“复合违法”实际上又是刑法“罪数”理论在行政法中的“翻版”，这就相当于在关注行政处罚主体的多元性与刑罚适用主体的一元性区别的基础上，进一步将公法中的“复合式”主体理论、行为理论进行了类型化分析与拓展。还有法官主张城市房屋拆迁许可行为属于复合行政行为，并将其定义为“一个具体行政行为包含着另一个或多个具体行政行为，且后一个具体行政行为是以前一个具体行政行为为前提”，进而将其定性为“行政行为程序前置”。我们暂且不论这种行为是否可以被称为“行政行为程序前置”，但从其将城市房屋拆迁许可行为定性为“复合行政行为”的做法来看，就可以理解目前在实际的行政实践中还是存在“形式上两个以上行政行为而实质上为一个行政行为”的复杂行政行为模式，这种表现与前文所提到的行政处罚的并用又不属于同种类型的问题。而且，这种行为的复合性经常会在行政诉讼的司法审查过程中表现得更为多元。因此，对复合行政行为的进一步理论探讨和类型化分析就显得更有必要。

（一）主体视角：基层共治的需要

随着我国经济社会的急速发展，诸如中心城区或城郊部分街道的实际管理规模与业务覆盖面不断扩大，甚至已超过上一层级政府设定的管理幅度，有时须通过权力下移方式才便于实现有效管理。现代化的社会治理尤其是基层治理亟须构建基层社会治理共同体。社会治理主体众多，从法制上看宪法概念（居民委员会或基层群众性自治组织）、民法概念（物业服务企业）、行政法概念（法律、法规授权的组织）在立法层面逐渐融合，为复合式行政行为的产生提供了前提。如2021年修订的《海南经济特区物业管理条例》（以下简称《条例》）第三条和第四条规定，物业管理应遵循多方参与相结合的原则，其中也包含社区治理。该《条例》第三条第二款规定在业主委员会、物业服务人中加强社区治理，第四条还规定了将物业管理纳入社区治理的体系中。2021年《中华人民共和国城市社区居民委员会组织法（修订草案征求意见稿）》同样有类似规定，为逐渐完善健全基层群众自治制度，可从基层社区治理入手，支持和引入群团组织、社会组织等参与社区治理。这种治理必然伴随着不同性质行为的复合，其不仅需硬法（国家制定法）的回应，还需一系列“软法”支持。社会治理法中的“软法”是由非国家主体制定的且不依靠国家强制力保证实施，在社会治理中也不具有强制约束力的行为规范。这种法律依据上的融合，其实也是在对复合式行政行为等这种新趋势回应中的法治升级。而这种面向基层治理现代化的升级，不仅在行为法层面，也在（治理）组织法层面逐渐彰显。非行政机关或非授权行政主体类组织的行为，与原有行政主体的行为复合，究竟如何在新形势下保持“依法行政”的基本要求，必须细加考量。

（二）行为层面：重识行政行为过程的需要

一个行政行为由行政主体作出后再到对行政相对人发生法律效力，此过程看似简单，但其中包含着意思表示变现在内的诸多复杂环节。方世荣教授认为，再简单的具体行政行为也是一系列过程的组合形式，他将其称为具体行政行为的组合。该观点有助于从微观角度更全面了解具体行政行为。姜明安教授主编的《行政法与行政诉讼法（第七版）》对行政行为的定义是：“行政行为是行政主体为行使职权而作出的具有行政法意义上的法律行为。”他把行政行为分为行政法律行为和行政事实行为。前者又分为单方行政行为和双方行政行为，单方行政行为则分为抽象行政行为和具体行政行为，双方行政行为可分为行政合同和行政协议；后者有行政指导、行政调查等。但该分类只是对行政机关作出最终的、具有实际影响力的行政行为进行分析，其侧重点仅在于行政机关作出具体行政行为的最终意思表示、实行行为及法律效果的研究。对行政机关在作出意思表示再到实施行政行为这一前期过程，仍有研究空间。而在很多场合，行政行为“通常是由复数的行为形式结合而使用，这些行为形式往往被连续作出，由此形成了共同的行政过程”。

通过复合式行政行为的分析模式，我们可对行政机关实施行政行为的阶段及定性进行探讨。比如，在行为“前端”的意思表示阶段，终极意思表示由哪个行政主体作出？是否存在下级行政机关依据上级机关作出的意思表示？是否涉及多个行政主体作出的混合意思表示？如果说行政行为的实施阶段属于行为“中端”，在此阶段可对实施行政行为的主体及其行为内容进行分析，行政机关上下级各自作出的行政行为是否存在复合？是否具有同一指向性？行为内容是否存在重合？是否对相对人的权益实施了多次有影响或处分性的处罚？在行为“末端”即行政行为的目的和法律效果实现阶段，行政行为目的是否存在复合？它的处分性体现在哪里？法律效果是否与法条原文表述相一致？这些抽丝剥茧式的研究，有助于对行政行为进行系统化重识，而不只是局限于最后的结果认定及责任分担。

（三）责任层面：促成“权责统一”的需要

从法条层面来看，行政行为法是带动复合式行政行为出现的根源性动力。作为国家治理手段的组成要素，很多行政行为都具有多面向特征。比如，行政处罚事关国家治理体系和治理能力的现代化，事关依法行政和法治政府的建设；但作为重要的法律责任形式，又关乎人民群众对公平正义的期盼。2021年修订的《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）增加了第二十四条的内容，行政处罚权被下放至乡镇街道，相应的部分执法权被下移到最基层行政机关。权力下放造就了行政权力行使方式的多样性，拥有行政执法能力的乡镇街道可行使由省级政府决定下放的应由县级职能部门行使的行政处罚权，在某种程度上掌握了法律责任的科处权能。从条文出发，可发现行使此类行政处罚权的下放方式为“交由”。“交由”的含义为权力实际行使主体的转移，部分行政处罚权从县级政府部门的行政权力中脱离出来，“交由”有能力实施行政处罚权的乡镇街道行使，拓宽权力行使的主体与方式。学界对“行政处罚权交由乡镇街道”有不同理解，叶必丰教授认为这种执法权下沉的方式是事权的纵向再配置。卢护锋副教授认为行政执法权重心下移在实质上是改变现有法定的执法主体，让不具有行政管理职能的组织被赋予新的权力。但无论是“再配置”“改变”抑或是“赋权”，都只是表象，其本质应是兼具行政权能外部获取与行政权限内部转移双重结构的职权运作形态，是一种新时代国家治理中的行政权力行使的复合状态。其行政处罚权“交由”乡镇街道推动执法权重心不断下移，甚至出现所谓的“街道吹哨、部门报到”，这种方式实际上就成为“复合式行政行为”的典型表现，不同于单纯的行政授权与行政委托。街道（乡镇）在“吹哨”清单的基础上，主动与县级部门进行对接、报告，尤其是对跨部门、跨区域的事项，务必做到“吹哨”及时，用好行政执法的调度权，维系自己在复合式行政行为中的制度角色，真正实现“下沉”时“增效”的工作目标。这种“复合”，客观上明确了权力运行前期的协调者与处罚权最终的行使者间“权名责”的分置，倒逼行政责任法与行政行为法之间实现“权责统一”。

二、对复合式行政行为的类型化分析

同样作为公法，刑法与行政法在很多制度原理上存在相通性。在刑法中，判断作为犯罪构成要件的实行行为是单一行为还是复数行为，具有现实意义。但“仅从刑法分则条文的表述，例如法条条文中两个实行行为之间使用‘并’‘和’与‘及其’等字句进行分析单一行为还是复数行为，这种单纯根据形式标准得出的结论不一定妥当，需要进行符合刑法真实含义的实质判断”。而对行政行为来说，这种判断也具有参考价值，一个完整的行政行为包含了行政主体意欲表达的意思表示、根据意思表示所作出的行政行为、作出行政行为所达到的法律效果或目的，即主体要素、职权职责要素和法律效果。这些要素可成为剖析复合式行政行为的多重维度。“复合”实际要表达的是行政主体所实施的多种不同性质行政行为中要素的复合。

（一）明示的复合式行政行为

从上述的构成要素切入，结合法条，如果能够直接观察出某一要素的复合，就是所谓明示的复合式行政行为，其表现形式包括主体复合、行为内容复合和意思表示复合等。

1.主体复合。主体复合的行政行为不同于共同行政行为，其包括两种情形：横向主体复合与纵向主体复合。其中，横向主体复合是行政主体与一些新型非行政主体之间的行为复合，这种倾向在行政诉讼阶段会形成非行政主体充当诉讼第三人的结果，这也是为了保证责任认定过程更加清晰。在我国社会共治渐成趋势的情况下，这种复合的实质意义逐渐凸显，国外“混合公权力机关”的制度实践也逐渐增多，但从行为规范调控的种类而言，仍然“公私分明”。但如果非行政主体参与了行政行为的过程，又以行政主体的名义参与行为，在有法定依据的个别场合，则可能属于行政委托。而纵向主体复合存在于有隶属关系的行政机关间，下一级行政机关报请上一级行政机关之后，依据上一级行政机关的决定作出行政行为，最高人民法院在其裁判文书中称之为“多阶段行政行为”“复数行政行为”，与之相关联的是“复数当事人”及“当事人一方或双方为复数的诉讼”。在复合层面上这种报批应是一种内部程序。如果批准程序是外部法定程序，需被认定为共同行政行为。因此，实践中的报请情况较复杂，如《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第五十六条的规定。基于监督权的上级决定作出与基于处分权的下级决定作出效果毕竟不同，带来的最终法律责任也不同。

法律规范层面，很多法条使用“报请”来表达复合关系。如何理解“（报请式）主体复合”中的“报请”？比如对《中华人民共和国安全生产法》（以下简称《安全生产法》）第一百一十五条中的“报请”，按照文义解释，此处的“报请”可理解为“报告请示”的简称。所谓“报告”，适用于向上级机关汇报工作、反映情况，回复上级机关的询问；“请示”适用于向上级机关请求批准。下级（负有安全生产监管职责的行政部门）向县级以上人民政府部门汇报相对人的情况，同时再结合国务院的权限规定这种政策判断，而其中的主管部门和决定部门可能相对分离，但又有业务联络。从行政过程论的角度来看，这是内部的环节相对分离而行为主体又在对外形式上保持同一，最终具有对外处分性的决定也只有“一主体”“一行为”的表现。该行政处罚的作出过程具有主体复合的特征。按《中华人民共和国草原法》（以下简称《草原法》）第三十八条规定，对征用或使用草原而进行审批手续的，需在省级以上人民政府草原行政主管部门审核同意之后才能进行。下级行政机关的行政行为须根据上级行政机关的意见才能作出，这实际上是基于两者间上下级隶属关系的主体复合。在日本行政法上，也存在这种关系——监督，其与“权限分配”“协议、相互调整”两种关系并列，即“各行政机关的纵向关系，由上级机关对下级机关的监督权联结”，在出现不同意见时，“承认上级机关的意志具有权威性的方法”。

我们还可以将此类行为延伸到监督救济层面来对比分析。从《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第二十六条的规定来看，无论经复议后改变的，还是行政机关委托的、行政机关被撤销或职权变更等行政行为都有相同的特点：即后行政主体作出的行政行为的效力直接覆盖前行政主体作出行政行为的效力，但并不满足实施行政行为的行政主体为两个或两个以上的条件，最终导致只有一个行政主体作出影响相对人权益的行政行为，故《行政诉讼法》第二十六条的内容不符合主体复合的条件。对于复议机关维持的行政行为，虽然在诉讼阶段复议机关和原行为机关为共同被告，但并不意味着该行为作为复合式行政行为而存在，只不过表明在诉讼阶段承担责任的主体不单是作出原行为的机关，因为此时行为的作出已经突破了前期的行为阶段，而原告要推翻的是包括复议决定和原行政行为在内的两个行为。这两个行为的牵连关系造就了这种表面上的“复合”，但主体复合的发生主要局限于第一性法律关系之中，而不能发生在保障性法律关系之中。

2.行为内容复合。目前，我国行政行为法对行政行为内容并无专门的法律标准，按现有《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条的规定，行政行为需要在内容上具有外部法律效力和成熟性。行政行为内容之实质为权利义务关系。行为内容复合，即行政机关实施的两个以上不同性质行政行为内容都会涉及行政相对人的同一利益，都会对同一个行政法律关系的产生、变更、消灭产生影响。比如前文提到的“街道吹哨、部门报到”，最终形成的结果是一个行为，不管是“吹哨”还是“报到”，都是为保证最终的基层执法行为及时作出。这种复合更多地建基于行为各环节间的关联，还有可能是监管环节和处分环节（处罚的最终作出环节）各自分立但又保持联系。这是行政实践催生出的一种新型行政行为。而在之前的法条规定中，行为内容复合比较典型的表现是城乡规划领域的行为，具体可见《城乡规划法》第三十八条第二款之规定，建设单位以出让的方式，向主管部门领取建设用地规划许可证，而土地管理部门与建设单位签订土地使用权出让合同的行为与建设单位向城市、县人民政府城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证的行为，其内容都是行政机关与行政相对人对国有土地使用权的使用、期限等事项作出协商、约定。这其中，既有建设单位与行政机关签订的国有土地使用权出让合同（行政协议），又有城乡规划主管部门颁发的建设用地规划许可证（行政许可）。两个行政行为都对行政相对人土地使用权的使用产生实际影响，具有行为上的指向重合，表现在内容上则是一种因果式的复合。相比前述的环节复合（内复合），这种复合属于一种“外复合”。同样法条精神可见于《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第五十六条规定，建设单位在城市规划区内改变土地用途的，在经自然资源主管部门同意和向原批准用地的人民政府报批前，应先经有关城市规划行政主管部门同意。

同样是《城乡规划法》，其第三十九条的行为模式就可理解为行政机关拒绝向建设单位颁发许可证，但是县级以上人民政府又实施了撤销关于批准建设用地文件的行政行为。其实行政机关无必要再实施有关“撤销”此类文件的行为，“撤”与“不撤”的法律效果相同，建设单位都无法取得建设规划许可证，从此角度讲，也印证其存在行为内容的复合。正如有学者所指出的：“城市规划是一种行政行为，兼有抽象行政行为和具体行政行为的特点，由行政指导、行政给付、行政强制、行政征收等行政行为构成，目的是协调城市化进程中的各种利益冲突，实现行政管理和公共服务，具有行为内容上的重合。”这种行为不同于市场主体登记中的“先证后照”，如《中华人民共和国拍卖法》（以下简称《拍卖法》）第十一条和《中华人民共和国商业银行法》（以下简称《商业银行法》）第十六条的规定，目前经过改革这些规定的实施已经转换为“先照后证”甚至“照后减证”。但2022年3月1日实施的《中华人民共和国市场主体登记管理条例》仍然通过第十四条和第二十六条反向证成了许可证或批文是市场主体登记的前提，由此我们可以看出其不同于内容复合的行政行为。

3.意思表示复合。行政法意义上的意思表示，属于行政主体自身内心意思表现的一种形式。行政主体只有将自己意志通过语言、文字、符号或行为等形式表示出来，并告知相对人之后，才能成为一个具体行政行为，而行政行为则是一种表现于外部的、客观化了的意志。同一行政行为，可能来自同级多个行政机关的意思表示，即一个行政机关在作出意思表示之前需要与其他有关行政主体商定，这与实践中牵头单位不同，也不是联合执法。意思表示复合往往以“会同”等词汇作为重要标志。如《城市供水条例》第十三条的规定，县级以上地方人民政府环境保护部门与城市供水部门、水行政部门和卫生部门等之间属于意思表示复合，与本级人民政府之间又属于主体复合，与之相似的是《中华人民共和国湿地保护法》（以下简称《湿地保护法》）第四十二条的规定。《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》（以下简称《烟草专卖法实施条例》）第五十七条规定，对其无证经营违法行为的行政处罚可由工商行政管理部门根据烟草专卖行政主管部门的意见作出具体的行政处罚，此时意思表示出现了复合，但最终由工商行政部门决策。这不同于《中华人民共和国烟草专卖法》（以下简称《烟草专卖法》）第十六条的规定，后者属于行政委托。而在实践中，出现了一些机关在非法定的情况下把一些职权调整给下级机关来行使，“实质上已经构成职权转移，承继职权的行政机关可以长期、持续地实施行政行为”，这中间意思联络就可能随时间推移而渐渐减少，更不可能形成意思表示的复合，但原机关仍需要基于该种关系承担委托责任。在日本行政法中这种情况被称之为“专决”，也属于行政委托的一种。

（二）暗示的复合式行政行为

明示的复合式行政行为能从法条条文内容中直接体现，暗示的复合式行政行为就需根据法条精神推断。从复合的要素看，暗示的复合式行政行为主要落脚于目的复合，且主要表现于负担行政领域。究其原因，则是负担行为可产生损益影响，需要更加严格的法条实施授权，这种授权又须着眼于具体的行为方式授权。一行政主体为惩戒一违法行为而同时实施两个以上性质不同的行政行为，目的指向“暗合”。根据其行为实施的具体样态，暗示的复合式行政行为可被分为“裁量性复合式行政行为”和“附条件复合式行政行为”。

1.裁量性复合式行政行为。该种情形主要源于《行政处罚法》第三十三条第一款后半段的规定，即2021年修订《行政处罚法》时新增的“首违不罚”：初次违法且危害后果轻微并及时改正的，行政主体可以不予处罚。这里“可以”代表一种裁量，“初违”“轻微”“及时”三条件缺一不可，反之可以施加处罚。这里值得探讨的要素是“及时”。“及时”的意思是违法行为实施后、非轻微危害后果发生前。如在这个时段内改正违法行为，有效阻止非轻微危害后果发生，行政机关对违法相对人可不追责，这里“及时”不限于“当场”，可能与“限期（改正）”相联系。这里的“改正”除了自行改正外，也包括被责令改正之后的改正。在通常情况下，按《行政处罚法》第二十八条第一款规定，对当事人处罚时，一定要责令（限期）改正。如果“首违”后，危害后果轻微，但在被责令改正后没有“及时”改正违法行为或状态，那这里的处罚依然可能作出，而这里的处罚作出前仍有责令（限期）改正行为的存在。从实际可能性来看，这里的责令改正与行政处罚的作出都存在或然性的情况，但一旦两者同时都需作出则构成了裁量性复合的情况，其他两种情况（即自行改正后的不责令且不处罚、责令改正后的不处罚）都属于单一式的行为态势。因此，这里的裁量性复合式行政行为实际上是一种特例表现。但毫无疑问，如果单单质疑“责令改正”的合法性或追究其责任，就显得意义不大甚至不可行，此时，两个行为被有机地“暗地”复合在一起，不能只谈其一。可以说，裁量性复合式行政行为发生的可能性有限，需要具备的条件要求较高，属于非典型的暗示的复合式行政行为。

2.附条件复合式行政行为。相比前一种偶发性的“暗合”，这种复合相对多见于法条，但也须具备相应条件才能成就。按《城乡规划法》第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按建设工程规划许可证规定建设，由县级以上城乡规划主管部门责令停建；尚可采取改正措施消除对规划实施之影响的，限期改正，处建设工程造价5％以上10％以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价10％以下的罚款。可以看出，该法条存在多种情况的或然性，“责令停建＋（责令）限期改正＋罚款”“责令停建＋（责令）限期拆除”“责令停建＋没收（＋罚款）”。这些情况之间的并列，反映了立法者面对不同情况时的立法倾向。但从实际的角度来看，责令停建与不同行为组合的首要前提在于当事人“未获批先建”或“违规建设”，随后再由行政机关根据违法状况的严重程度来决定处置行为方式的选择。有学者认为前置的“责令改正”行政行为和紧随其后实施的“罚款”行为存在复式法律行为结构：一层是行政命令行为，系意思行政行为，属于“管”的范畴，核心目的在“恢复”；另一层是行政处罚行为，属于实力行政行为，核心目的是“威慑”。在“责令停建＋（责令）限期改正＋罚款”这条规范的法律后果中，其复合表现为“双责令”＋“一处罚”；在“责令停建＋没收（＋罚款）”中，其复合可能表现为“一责令”＋“双处罚”。但无论如何“责令停建”都是必为之义务，相当于前述《行政处罚法》第二十八条中的“责令改正”，不属于法律责任的范畴，关于这一点的适用不同于“首违不罚”。

就完整的法律规范而言，作为惩罚性的法律后果不能单单只有作为命令的“责令停建”，否则就缺乏对严重违法性的惩处，难以达到一种实质上的法理平衡。这一点在“责令停建＋（责令）限期拆除”这种或然情形之中，亦然如此。如果类比《土地管理法》第八十三条的规定，限期拆除应属于行政处罚决定，尤其是在目前“多规合一”的背景下，地方自然资源和规划管理部门经过党和国家机构改革成为同一部门，《土地管理法》与《城乡规划法》的适用主体归于同一。且这里的“限期改正”与“限期拆除”之间存在实施上的递进关系，也就是先行为无法达致目的才有后行为，亦可以看出两者在实施的力度上存在差异，虽然表面上两者均名为“限期”，隐含“责令”，但这属于“责令类”行为的不同定性问题。与前述“责令停建＋（责令）限期改正＋罚款”“责令停建＋（责令）限期拆除”的适用关系相同。《安全生产法》第一百一十二条的法条逻辑也类似于此。这种多向度多档次复合的重点在于各种情形之间附条件的递进关系，而非单纯的并列关系。但它们与责令改正的复合出于相同的目的，都是为了在最契合“过罚相当”的原则下实现“罚”的目的，同时兼顾“管”，防止出现单纯的“以罚代管”。但对于有“以管代罚”规定是否就实现了维护行政管理秩序的目标，也值得商榷，如《公路安全保护条例》第六十条及第六十二条第一款规定的“责令改正”时的“可以处以罚款”和《中华人民共和国公路法》（以下简称《公路法》）第六十四条规定的“责令停止施工”时的“可处以罚款”。对于这种情况的解读，其可能的解释有两种：一是对“可以”的使用过度扩大化，而其本应作“应当”理解；另一种就是将“责令改正”理解为可作为法律责任的行为方式。这种“非复合”的单一适用，实际上是源于立法者对法条逻辑结构的误解，“已管不罚”无论对“行为模式＋法律后果”的两段式理解还是对“假定＋处理＋制裁”的三段论法条逻辑理解模式，都不是可接受的最佳选择，法律的遵守与“善治”不能过多指望自律或“不长牙齿”的法条说教来实现，否则这种法条或法律本身就难言“良法”。而这里的“罚款”不同于“责令改正”或“责令停建”的关键点就在于其处分性，处分性影响了被处罚者的利益，使其承受了法律的强制功能，同时兼顾了法的评价功能。而这与“惩罚与教育相结合”的原则也无矛盾，毕竟，该原则主张的实质也是“（惩）（教）两条腿走路”，而非片面的“单兵突进”。

三、处分性视角与复合式行政行为的法治改造

总结上述类型化分析的结论，发现复合式行政行为的多种表现形式虽然各有侧重，但其立足根本在于其行为的处分性，即谁来作出最终的处分意思，行为处分的是一种权益，处分的意思交织过程如何，行政主体何时可以不处分以及什么情况下违法行为对应何种处分的问题。

（一）处分性的理论认定

按照学界对行政行为的通常划分标准，授益行政行为与负担行政行为是一种典型分类。而负担行政行为又因其科处义务而引起相应的负担（性）。但并非所有的负担行政行为都具有处分性。在典型的负担行政行为中，除行政处罚外，行政征收具有处分性（财产所有权发生移转），不同于不具有处分性的行政征用和行政强制措施，前文《草原法》第三十八条所提到的征用等复合式行政行为不属于严格意义上的处分性行政行为。处分性不仅存在于行政法理论之中，在民法理论中同样意义重大。按德国法的经典界定，处分行为是对某一权利进行处分的法律行为，可以理解为直接移转、变更、消灭权利，或者在权利上设立负担的法律行为。作为所有权中的一项终极权能，狭义的处分一般针对物权尤其是所有权而设定。《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）第二百二十九条规定，因人民政府的征收决定导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自征收决定等生效时发生效力，但同时依《民法典》第二百三十二条的规定，按照征收等方式取得物权后依照法律规定需要办理登记的，未经登记，不发生物权效力。这一理论也强调处分性对权利的实际影响及其最终生效方式。

2021年修订的《行政处罚法》通过进一步明确行政处罚的概念来认定行政处罚的处分性，即行政处罚是指行政机关实施的，对违法的行政相对人以权益减损或义务增加的方式来恢复已被破坏了的行政管理秩序。行政行为的处分性以影响行政相对人的权益为主要特点，而复合式行政行为的处分性同样具有此类特点。复合式行政行为的处分性表现在其可以移转权利的属性，从本质而言归因于行政机关的意思表示。但从上述对复合式行政行为的不同分类视角来看，各类复合式行政行为的处分性及其影响程度表现不同，其中明示复合式行政行为中的行为内容复合和暗示复合式行政行为的处分性表现明显，而且这其中有些行为处分性的影响作用方式还存在一定的模糊性，需要在未来的法治完善中尽快释明，并辅之以适当的制度重构，以保证基层治理的顺利开展和权责统一原则的全面落实。

（二）处分性视角下对复合式行政行为的法治改造

从以上列举的复合式行政行为的总体格局来看，其在不同场合表现的重要性程度不一。从其实质来看，有些制度规定并不完全合理，无法达到“良法善治”的标准，必须以统一的标准进行法治改造。基于党的二十大报告里提出的“科学执政、民主执政、依法执政”和“科学决策、民主决策、依法决策”的要求，复合式行政行为中的诸多行为更加需要立足“处分性”的判断标准，在治理理论、行政过程论、权责一致理论的框架下进行法治改造。

主体复合中的“横向复合”，主要关乎行政民主，是社会共治落实的主要理论基础。不同部门法之间的并行适用是其基础，伴随着《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》的进一步广泛适用，有关“横向复合”的规则构建也可以从中汲取更多的经验，政府可以购买社会组织、企业的服务来承担部分政府责任，以此填补甚至拓展政府的行政治理行为。有学者认为，政府公共管理和公共服务的职能中，目前公共管理不适宜以政府购买的方式推给社会组织，但并不是不能参与。作为行政机关的Ａ可以与作为非行政主体的Ｂ一起，与作为行政相对人的Ｃ签订行政协议来展开共治，三方的责任和义务都可以通过行政协议予以确认，或者Ａ与Ｂ签订行政协议后，再对Ｃ的相应行为展开规制，前提是在法律、行政法规允许的范围内，在一些具体场合，第二类行政协议也可通过委托的形式存在，此时的权责承担就相对固定与明确。当然，这种合作也可能以非行政协议的方式展开，这种社会合作规制行为具有不同的类型组合，可能是社会主体为公共事务而自负义务和提供服务，或者是由社会主体在自律行为基础上实现与政府行为的合作，其中后一种行为正是我们这里的“横向主体复合”要关注的重点对象。治理理论强调治理主体多元化与公私合作，国家在场的前提下，自下而上的治理路径遵循“挖掘自治力量—组织化参与—合法性认可”的实践逻辑。依赖社会动员充分挖掘自治力量，实现治理主体的吸纳共治；行政过程论则强调决策、执行等不同环节交由不同主体来完成，其将只形成一个行政行为基本单位的过程作为“微观过程”，而系列性的、包含若干行为结果的过程则作为“宏观过程”进行考察。不论是治理理论还是行政过程论，都面临着责任分置的难题。而权责统一理论恰好弥补了这一缺口。在治理理论和权责一致理论的视角下，应进一步强调行政主体与非行政主体在横向复合式行政行为中的责任分担，进一步改造目前行政诉讼中有关被告和第三人的类型及其相应组合，同时对于党的组织尤其是党的基层组织如何应对诉讼中的相应责任承担须有明确规则。

而从“纵向复合”来看，其主要是在报批式复合行政行为作出过程中如何进一步规范其责任分配，不管是在内部发生还是基于法律规定具有外部性程序的特点，都不应该有过多区别，如果某行政机关必须经由报请才能作出的行为，从权限上来说便不属于该机关的独立权限。这属于地域管辖与级别管辖出现冲突的地带，更应将该权力从组织法上重新定级，以保证其处分的意思表示出自上级机关，从而在责任上也由上级机关独立承担。内部批准从实质上来讲已经在权力上出现了复合，虽然在“名”上没有实现转移，但也绝不应因此只让原机关来承担最终行为的“责”。如何让这种可能影响最终责任承担的“内部程序”外部化、法定化，或者在最终的文书署名上体现出来，以表明主体在意思上的联络，从而与刑法中的“共同行为”认定实现同一标准，从而有利于实现最终的“权”“名”“责”一致。如果从反面来分析，有些内部监督管理行为并不直接设定行政相对人的权利义务或对行政相对人的权利义务产生直接影响，则在这种上级对下级的监督行为（比如对行政执法过错责任的调查和处理等）不能成为可诉行政行为，如最高人民法院“邵某华诉浙江省杭州市西湖区人民政府不履行法定职责案”的裁定、“石某诉江苏省人民政府不履行法定职责及行政复议案”的裁定。最高人民法院也在类似裁判中一再总结类似审判规则，实际上也是对这类特殊“纵向复合”权责统一的一种规则细化。上述两案适用的标准也是“处分性”，当然这还需要从正反两方面进一步总结审理规则，如“申某忠诉河南省郑州市人民政府不予受理行政复议决定案”中提到的“外化”实际上也是“处分性”理论的一种变相表述，对于处理这类案件最终是否受理具有很强的指导作用，客观上也保证了各相关行政部门的权责一致。对纵向复合式行政行为则需要清理所谓的内部报批，将批准程序外化为最终的署名结果，杜绝仅有内部审批而没有相应责任承担的情形发生，而基于权责统一下放而正式将权责都下放于下级行政机关，如《保安服务管理条例》第十一条之类似规定；或者上收至上级部门统一行使，如类似于《中华人民共和国渔业法实施细则》（以下简称《渔业法实施细则》）第十五条的诸多规定。

结合行政过程论，我们还可以对“街道吹哨、部门报到”这种行为内容的“内复合”展开“解剖”，通过对现有权责清单的深入落实，强调街道和部门在复合式行为处分性中的功能与法律地位，为最终的权责统一做好理论与实践铺垫。有些复合式行政行为实际是现有制度体系内存在的一种特例的集中。在行为内容复合中的“外复合”行为中，应对2019年《土地管理法》和《城乡规划法》的修改内容予以关注，从落实“多规合一”尽快变为落实“多证合一”，及时应对地方土地管理部门和规划管理部门已经合一的形势，将该类典型的复合式行政行为在未来的“国土空间规划法”中规定为单一的行政行为，扫除政出多门的劣势，配合2019年《土地管理法》第十八条修改的最新精神，进一步优化营商环境，促进治理能力现代化。

而从意思表示复合中的几种情形来看，虽然是对行政民主与行政委托理论的回应，但这里又存在明显的矛盾，比如工商行政管理部门在《烟草专卖法》中的身份是受委托主体，在《烟草专卖法实施条例》中又成为处罚主体（实施处分性决定的主体），这与行政委托的理论存在不一致，需要改造，可以按照上位法的精神对下位法的相关条文进行统一修改。《中华人民共和国统计法实施条例》第十条规定：“统计调查项目涉及其他部门职责的，审批机关应当在作出审批决定前，征求相关部门的意见。”这种“征求”，属于形式上的工作，还是属于能对处分性产生影响的意思表示汇集？如果含有处分性，是否需要在最终的责任承担机制中有所体现？对于意思表示复合这种情形中的“会同”等情况，需要通过司法解释明确会同作出复合式行政行为时的被告确定规则，以契合“会同”情况下的责任分担，对现行有效的294部法律中的600多处“会同”进行类型化分析，除上级机关会同下级机关的情况之外，应该对同级机关的“会同”统一其权责规则。

从处分性的角度来看暗示的复合式行政行为，暗示复合式行政行为类中的“单处责令改正”的行为是不合适的。而裁量性复合式行政行为所对应的“首违不罚”，其实应该关注在“单处责令改正”时如何实现行为的处分性。对于这类行为的处分性需要扩展，使其完整化。与之相似的还有附条件复合式行政行为类中的“责令限期拆除”，也存在类似的“处分性”缺位的问题，在“胡仕元诉峨眉山市城市管理行政执法局、峨眉山市人民政府行政命令及行政复议案”中，各方当事人对“责令限期拆除”的行为定性就存在疑问。如果类比《土地管理法》第八十三条对“责令限期拆除”行政处罚决定的规定似乎很容易定性，但《城乡规划法》第六十四条的规定在无法针对违法建设采取改正措施消除影响时（责令）限期拆除的规定，实际上不同于《土地管理法》针对违法用地的处罚规定，况且，其后还有对“不能拆除的”“没收实物或者违法收入”和“可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”之规定。这就说明，这里的“限期拆除”由于不具有处分性，故而只能被视为一种行政处罚的前置行为。责令限期拆除在不同立法中的多元定性也是导致这一情形前期发生的主要诱因。

有学者甚至认为，对这种（非处分性）行为的合法性审查，可以依照正当程序原则在送达、告知、陈述、申辩等方面实现对相对人权利的保障。但这并未完全解决法律规范本身的结构平衡问题，针对该“限期拆除”之前还有“限期改正”和“处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款”的规定，作为“限期拆除”，理应在处分性上与位于其之前的情形规定间形成层次性架构，“限期拆除”只是改变了“违法建筑物或构筑物”的非法存续状态，但这种违法建设所形成的结果本身就非权利或合法利益，因此，该行为只能说维护了客观法秩序，从主观权益的角度来看，其不具有相应的惩戒性或处分性，这与该条之前的“责令停止建设”“限期改正”等性质相同。故而，对该类法条的改造必须在周全各种情形的前提下仍能兼顾其处分性的合理布局与逐渐升级，防止出现惩戒性上的缺位，尤其是2021年《行政处罚法》对“行政处罚”已经定位为“惩戒”之后更是如此。“责令类”或“准责令类”行为并非完全不可作为行政命令与其他行政处罚一起适用，关键在于能够在其使用过程中依然保持处分性的“过罚相当”，这也是修订后的《行政处罚法》一直强调的处罚原则。对于附条件的复合式行政行为，还应考虑消除一些明显矛盾的法条表述，在不符合“首违不罚”的情况下，对于法律责任的科处不是随意可以裁量的，如《公路安全保护条例》第六十四条中的“由公路管理机构责令改正，可以处3万元以下的罚款”之规定模式，“责令改正＋可以处（罚款）”，这种类似条文规定还存在于《公路安全保护条例》的第五十六条、第五十八条、第六十条、第六十二条中，罚款限额从5万元以下到3万元以下不等。但此时必须有处罚行为的处分性来指向案涉行为的违法性，“可以处”其实更应解释为“必须处”，以体现法的评价和强制功能，同时杜绝由于裁量过大而导致的权力无法被装进笼子，甚至盲目“慷国家之慨”。

结语

究其根本，复合式行政行为出现的背后是国家治理体系与治理能力现代化的迫切需要，但不管是基于治理民主的主体复合，还是基于专业化以及行政过程分工的行为复合与意思表示复合，甚至是解决特殊问题需求的裁量性复合式行政行为与附条件复合式行政行为，都有着进一步明确适用规则尤其是科学合理配置权责的实际规范空间。行政行为的处分性以处置、移转行政相对人的权益为主要特点，这也是包括复合式行政行为在内的各类复杂行政行为法律效果体现的终极场域。对于复合式行政行为的法治改造，应当基于处分性为主要标准综合进行，兼及治理理论、行政过程论与权责统一理论。对于主体复合中的“横向复合”，应进一步强调行政主体与非行政主体的责任合理分担，有必要进一步改造目前行政诉讼中有关被告和第三人的类型及其相应组合，对于非行政主体类组织如何应对诉讼中的相应责任须有明确规则。在“纵向复合”中，应将监督权力和处分权力进行合理划定，并从组织法上重新定级，以保证在处分的意思表示出自上级机关时相应责任也由上级机关独立承担。这其中又需做好与行政委托理论的区分。对于行为复合的复合式行政行为，将该类典型的复合式行政行为在未来的立法中适当规定为单一的行政行为，规避政出多门的弊端。对意思表示复合式行政行为，需要从法律语词的规范化出发，注重统一其涵义，开展有效的类型化分析，同时注意其与主体复合的衔接。对于裁量性复合式行政行为所对应的“首违不罚”，其处分性需要扩展，使其完整化。对于附条件复合式行政行为，还应考虑消除一些明显矛盾的法条表述。明确其法律关系的具体内容，从而使法的各项功能可以得到有效实现。复合式行政行为本身的开放性特点，决定了其将会对未来中国行政法的实践发展尤其是行政基本法典相关规定的完善有着更为突出的意义。