杜昕怡|| 行政非诉执行申请期限性质的困惑与出路

摘要

根据现行司法解释，行政机关逾期申请强制执行，法院将不予受理，这实际上是变相将申请执行期限定性为除斥期间，容易导致合法有效的行政决定得不到执行。在检察院提起的行政公益诉讼中，法院判决行政机关继续履行相关领域的监管职责，使得没有强制执行权的行政机关与拥有强制执行权的行政机关并无二致，违背了法律禁止没有强制执行权的行政机关自行强制执行的立法宗旨。在司法实践中，法院在对逾期申请执行的行政决定执行力有无的判断上也存在矛盾。因此，宜在《行政强制法》中区别申请期限与执行时效，将非诉执行申请期限解释为行政机关的法定履职期限，并专门建立区别于申请执行期限的行政执行时效制度。对于行政机关超过申请期限申请法院强制执行的，法院应受理；只有超过行政执行时效才申请法院强制执行的，法院才能裁定不予受理。

一、 问题的提出

在一起行政公益诉讼案件中，某县国土局针对某一非法占用土地的行为作出了行政处罚，但违法行为人未在规定期限内履行处罚决定，县国土局也未申请法院强制执行处罚决定。2017年4月，县人民检察院向县国土局发出检察建议，建议其履行土地监督管理的法定职责。同年5月，县国土局向县法院申请强制执行之前作出的处罚决定，县法院依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称《司法解释》）的规定，以超过法定的申请强制执行期限为由，裁定不予受理。2018年4月，市检察院以县国土局未督促履行处罚决定，致使公共利益处于持续受侵害状态为由，提起行政公益诉讼。仙桃市法院作出确认县国土局在作出处罚决定后未依法履行后续管理和监督的法定职责违法，并责令其继续履行该法定职责的判决。

该案揭示了行政非诉执行相关规定背后的矛盾。县法院根据《司法解释》第156条，对逾期提交的强制执行申请作出不予受理裁定后，囿于行政机关无强制执行权，直接导致合法有效的行政决定事实上得不到执行。仙桃市法院同样受制于《司法解释》的规定，无法作出责令行政机关限期申请法院强制执行的判决，只能在判决中要求行政机关继续履行法定职责，即保障所作处罚决定之内容得以实现。但是，在被诉行政机关申请法院强制执行这一路径已然行不通且缺乏强制执行权的情况下，法院作出要求行政机关继续履行法定职责的判决，是否具有可执行性，则有待商榷。虽然如法院在判决中所指出的，行政机关可依据《自然资源行政处罚办法》第33条之规定，采取法外措施来实现行政处罚决定之内容，但采用这些法外措施存在架空现有行政非诉强制执行制度的风险，且难以保障行政决定执行到位。法院在这里的裁判逻辑是，超过申请期限的行政决定之内容仍应当被实现，但并非通过申请法院强制执行的方式。至此，有行政强制执行权的行政机关和没有行政强制执行权的行政机关，在实然层面上并无二致，因为没有强制执行权的行政机关可规避非诉强制执行程序去实现行政决定的内容。显然这与现行法律存在冲突，因为根据《行政强制法》的规定，有强制执行权的行政机关应自力强制执行；如果认为本案中的县国土局有自力保障行政决定内容得以实现的权力，法院就不应以逾期申请强制执行为由裁定不予受理，而应以行政机关有强制执行权为由裁定不予受理。在本案中，县国土局显然属于没有强制执行权的行政主体。

另一起由最高人民法院再审的案件同样关涉行政非诉执行申请期限。在该案中，行政机关于1987年作出涉案房屋为违法建筑应予拆除的行政处罚决定，但并未在法定期限内申请法院强制执行，时至裁定作出的2019年，行政处罚的内容仍未获执行。于是，当事人起诉到法院，要求判决行政机关履行强制执行行政处罚的法定职责。法院在该案的裁判要旨中指出：行政机关未在法定期限内向法院申请强制执行行政决定，且现已超过申请法院强制执行期限，因此，当事人主张行政机关应当强制执行行政决定，缺乏法律依据；对于涉案建筑，应当由城市规划主管部门再次进行处罚。显然，上述裁判要旨仍然未能解决逾期申请执行的行政决定执行力有无的困惑。如果认为申请期限是类似于执行时效的规定，那么申请期限经过后，行政决定丧失执行力，但这是否意味着行政决定相应丧失了公定力、确定力和拘束力？如果答案是否定的，那么在已有一个有效行政决定存在的前提下，自然也不应允许行政机关针对同一违法行为再次作出行政处罚。如果答案是肯定的，那么法律依据何在？如果认为超过申请期限的法律后果，只是行政机关不能针对该行政决定向法院申请强制执行，但通过重新作出行政处罚决定，即可规避申请期限的限制，那么申请期限之设置是否还具有实际意义？在没有依法撤销前一处罚的情况下，允许行政机关对30余年前的违法行为重复作出行政处罚并予以执行，是否有损法的安定性？如果认为新作出的处罚取代了30年前的处罚，那就是一个新的处罚，显然又超过了法定的违法行为追诉时效期间。

上述问题的核心在于，没有强制执行权的行政机关作出的合法有效的行政决定，在超过申请期限后是否还具有执行力。这一问题早在20年前就已有学者提出，但至今未解决。而要回答上述问题，我们须首先解决《行政强制法》规定的非诉执行申请期限的性质困惑。为此，本文在考察实践中逾期申请强制执行的行政决定之执行力实现情况的基础上，对司法解释将其定性为“除斥期间”的历史缘由以及背后的解释逻辑进行分析和检讨，最后提出建构与申请期限相区别的执行时效制度的建议，以还申请执行期限的本来面目 。

二、 申请执行期限经过后行政决定执行力的实现样态

行政决定的执行力是行政决定法律效力的重要内容。行政决定发生法律效力后，只要具有可执行的内容，并且不存在法律明确阻却执行立即实现的情况，行政决定即具有执行力。之所以要赋予行政决定执行力，是因为行政机关享有的行政权中并不当然包括执行其行政决定的权力。正因如此，各国根据其法律传统、法治现状和国家体制的不同，对行政决定的执行权在国家机关间进行了不同的分配。我国在“德奥模式”和“美英法模式”中找到了一种适合本国国情的中国特色模式，即以申请人民法院执行为原则，以行政机关自力执行为例外。正因为行政强制执行权是国家不可或缺而对行政相对人而言是最有威胁的权力，所以立法上对其作出了双轨制的制度安排。

通过对《行政强制法》进行体系解释可以发现，不予受理的裁定显著区别于《司法解释》第161条所说的不准予执行的裁定：前者不涉及对行政决定实体内容的评判；后者则是针对行政决定存在明显违法等情形而对行政决定执行力的否定。因此，即使行政决定因逾期申请而被法院裁定不予受理，其执行力也并不当然消灭。《行政强制法》也未明确规定超过执行申请期限的行政决定将丧失执行力。那么，实践中行政决定的执行力又呈现何种样态呢？

在北大法宝上进行检索可知，从2018年《司法解释》出台至2022年7月，全文援引《司法解释》第156条规定作出裁定不予受理的案件就超1200件。实践中因逾期申请执行而被排除在执行程序之外的案件数量远不止于此。在这些案件中仅有少部分被提起了行政公益诉讼，可能的原因有二：一是行政机关在提交的强制执行申请被法院裁定不予受理后，自觉地或在检察机关发出检察建议后积极地通过法外手段保障了行政决定内容的实现。这一点得到了相关案件的印证。二是这类案件未被检察机关发现，或是即使被发现，也觉得提起行政公益诉讼意义不大而未提起。在检察机关未介入的案件中，多数行政机关秉持着自己并无强制执行权的观点，认为其已经履行了申请法院强制执行的法定职责，因而放任行政决定处于尚待执行的状态。由上可知，超过非诉执行申请期限的行政决定的执行情况大致呈现出两种样态：大部分因为法院裁定不予受理而就此搁置，而小部分则因行政机关自觉或在检察机关介入的情况下，依托非诉强制执行以外的方式实现了行政决定的内容。

如果认为逾期申请强制执行的行政决定因此丧失执行力，法院不予受理的裁定实际是对行政决定执行力丧失的一种宣示，那么行政决定就不应通过其他方式予以执行；反之，就意味着行政决定仍具有执行力，但须通过非诉执行以外的方式去执行。这就与法律建立非诉执行申请制度的前提假设——没有自行强制执行权的行政机关才有非诉执行申请权——相违背。

司法实践中，对于当事人诉行政机关逾期申请法院强制执行的案件应如何处理，法院内部也存在较大的分歧。在一起利害关系人诉行政机关不履行法定职责的案件中，行政机关已经履行了申请法院强制执行的法定职责，但因逾期而被法院裁定不予受理，从而导致行政决定的内容未获得实现。一、二审法院均认可被告作为没有强制执行权的行政机关，已经履行了申请法院强制执行的法定职责，原告要求被告履行法定职责，于法无据。法院对原告主张被告未采取除申请法院强制执行以外的其他方式保障行政决定实现的意见，未予采纳。然而，在另外几起行政公益诉讼案件中，法院却判决确认行政机关未依法履行申请法院强制执行的行为违法，背后暗含了根据《司法解释》第156条之规定判决其履行申请法院强制执行的职责已无实际意义的判断。而对于尚待实现的行政决定之内容，法院依然要求行政机关继续履行行政决定后续的监管职责，即确保行政决定的内容得以实现。似乎法院觉得用“履行监管职责”这一指意不明的话语，替代执行超过申请期限的行政决定，可以在形式上弱化对法定行政强制执行制度的抵触。

按照上述第一种思路，对没有强制执行权的行政机关逾期提交的强制执行申请，法院裁定不予受理后，行政机关的法定职责已经履行完毕，至于行政决定的内容是否得到实现，不是行政机关的法定职责所在。此时，尚待执行的行政决定背后所欲维护的公共利益应当如何实现，就成为难题。

按照第二种思路，《司法解释》第156条规定已截断了实现行政决定执行力的法定路径。行政机关为保障行政决定的实现，只得采取法外方式。这一做法虽部分消解了行政决定执行力与《司法解释》关于非诉执行申请期限规定的紧张关系，但也在一定程度上架空了行政非诉强制执行制度。虽然不能从司法实践中两种不同处理思路里当然推导出部分法院对超过非诉执行申请期限的行政决定执行力持否定态度这一结论，但可以看到的是，法院在这类案件审理中秉持审慎的态度：在行政公益诉讼中，法院要求行政机关继续履行相关监管职责，表明行政决定仍具有执行力；在利害关系人提起的行政诉讼中，法院则更倾向于认定行政机关已经履行了法定职责，并未进一步要求行政机关确保行政决定的内容得到实现，似乎表明行政决定丧失了执行力。诚然，面对行政决定迟迟得不到实现，以致公共利益持续遭受损害的情况，检察机关可以行使法律监督权力，或在必要时启动行政公益诉讼程序，督促行政机关履职。但无论是检察机关发出检察建议，抑或提起行政公益诉讼，在现有的法律框架下，执行超过非诉执行申请期限的行政决定，明显缺乏法定路径。这很容易导致行政决定的执行成为“一匹没有缰绳的野马”。

综上，最高人民法院认为不应受理逾期提交的非诉执行申请的规定，阻断了唯一实现行政决定执行力的法定路径。显然，法院对非诉执行申请期限的性质采取的是除斥期间说。

三、 对除斥期间说的检讨

那么，《司法解释》对法律规定的非诉强制执行申请期限作出“除斥期间”的理解（下面简称“除斥期间说”）是否恰当？为回答这一问题，就必须先了解非诉强制执行申请期限制度的发展脉络和除斥期间说背后的逻辑。

（一） 除斥期间说产生的历史背景

行政非诉强制执行申请期限脱胎于民事诉讼领域的申请执行期限，而后者又与诉讼时效有着千丝万缕的联系。2007年《民事诉讼法》第215条以“申请执行时效”替代了以往“申请执行期限”的表述，从而与诉讼时效趋同化。但民事诉讼申请执行期限与诉讼时效这两个概念之间仍存在较大矛盾。申请执行期限对应的权利为申请执行权这一公法意义上的权利，而诉讼时效则针对私法请求权，两者在设置的理由和目的上各有侧重。

无论是1982年《民事诉讼法（试行）》，还是2007年修改后的《民事诉讼法》，在设置申请执行期限的理由上都强调尽快稳定法律关系，促使当事人尽快主张权利，避免执行决而不行。允许申请执行期限的中止、中断，也是为了让因特殊情况未能在法定期限内提出执行申请的当事人的合法权利能够得到国家强制力的保护。由此可见，民事诉讼申请执行期限设置的目的主要立足于对社会秩序这一公益的维护，辅之以对权利人合法权益的保护，并未涉及对被执行人利益状态的考虑。有学者指出，这很可能是因为人们往往给予被执行人负面评价，难以承认对不履行义务的被执行人的保护；我国的法规范也一直注重维护公益价值，忽略对义务人的保护，且相比域外而言，我国规定的申请执行时效期间过短，难以从信赖保护的角度对义务人的权益予以考虑。2015年《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》明确规定，被执行人对执行时效提出异议的，法院可据此裁定不准予执行，标志着申请执行期间的时效属性进一步被强化。

民事诉讼领域的执行时效和诉讼时效具有很大程度上的同质性。申请执行期间的时效化也预示着两者的价值取向趋于一致。执行时效的规范目的也由“单纯的督促申请执行”向“复合的平衡当事人利益”发生转变。在民法理论上，设置民事诉讼时效制度的目的，可归纳为三个方面：其一是督促权利人尽快行使权利；其二是实现对法律关系和社会秩序稳定性的追求；其三是对义务人信赖利益进行保护。学界的主流观点更强调前两个方面，而忽视对义务人信赖利益的保护。但最近有学者开始强调，诉讼时效的根据就是以保护义务人为中心。也正是主要出于上述三个方面的考虑，目前执行时效过短，在一定程度上牺牲了申请执行人的利益，因此，有学者主张将现有《民事诉讼法》的执行时效期间作“显著加长”的处理。

在二十世纪八十年代初，《行政诉讼法》还未出台，法院对于实践中出现的“民告官”案件，都是依据民事诉讼法律规范来审理。这既为1982年《民事诉讼法(试行)》所明文规定，也是行政案件与民事案件有诸多相似之处使然。随后在《行政诉讼法》的制定过程中，有人认为，将行政机关申请法院强制执行的安排写入其中略显格格不入，毕竟这并不是行政诉讼所涉及的问题，建议删除该条。时至今日，现行的《行政诉讼法》仍将行政机关申请法院强制执行行政决定的规定置于“第八章执行”之中，与执行生效的判决、裁定、调解书同属一章，这也更易引发对不同执行期限性质的误读。

在1989年的《行政诉讼法》第66条确立了申请法院强制执行的制度之后，2000年《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《若干问题解释》）第88条对行政机关申请法院强制执行的期限进行了规定。从条文中可以看出，《若干问题解释》已将行政机关在180日内申请法院强制执行作为申请获得受理的必要条件之一。最高人民法院行政庭在相关的释义书中指出，非诉执行申请是一种广义的诉讼行为，进行有关时效的规定，有利于行政机关增强行政效能意识。之后有学者自然地将《若干问题解释》第88条视为关于执行时效的规定，并建议对于行政机关自力执行的情况作出一致的执行时效规定。2011年出台的《行政强制法》第53条简明扼要地概括了启动非诉强制执行的条件，并明确行政机关自符合启动非诉强制执行条件之日的三个月内，可以申请法院强制执行。此外，全国人大法工委在相关的释义书强调：“超过此期限的，人民法院不予执行。”

随着2014年《行政诉讼法》的修改，与之配套的《司法解释》于2018年正式出台。《司法解释》第156条延续了《若干问题解释》的思路，并将申请期限由180日调整为三个月，与《行政强制法》保持一致。全国人大法工委行政法室撰写的《〈中华人民共和国行政强制法〉释义与案例》（以下简称《释义与案例》）和最高人民法院行政审判庭编著的《最高人民法院行政诉讼法司法解释理解与适用》（以下简称《理解与适用》）两本书中，对相关条文给出了较为权威的解读。两书均强调三个月申请期限的性质为不可中断、中止的除斥期间。理由可概括为：行政机关申请强制执行是出于维护公共利益，不同于民事案件当事人是为了处分私益；为了提高行政效率，尽快纠正违法行为，以维护公共利益，行政机关应当在不变期间内尽快提出申请。

《理解与适用》更是把行政非诉强制执行程序类比于“准官告民”程序，类似于行政机关诉不履行行政决定所确定义务的当事人，认为行政非诉执行申请期限与行政诉讼程序中的起诉期限相同。而行政案件起诉期限经过后，行政相对人即丧失起诉权，对于所涉行政决定的内容只得接受并履行。从这一意义上讲，行政案件起诉期限的设置是对行政行为确定力的尊重。期限一旦经过，原本可能会陷于不利状态的行政机关则可从中“受益”。遵循同样的思路，认为行政非诉执行申请期限的设置就是为了维护被执行人权益，使可能会被强制执行的被执行人“受益”，即免于被执行，那么该期限就应被定性为“除斥期间”。两书显然采取的是上述思路。与诉讼时效（诉讼时效经过将产生抗辩权）不同，除斥期间最大的特点是:期间经过，则权利归于消灭。因此，相比诉讼时效，除斥期间无疑给被执行人提供了更强有力的保护。

虽然行政非诉执行申请期限与具有诉讼时效属性的民事执行申请期限有较大相似性，但是前者背后蕴含的是行政决定所指向的公共利益、行政效率与法安定性之间的博弈。设置一定的申请期限，敦促行政机关尽快履职，以实现对行政效率的追求，有其合理性与必要性，且当行政机关在这一期限内迟迟不申请执行时，对被执行人的“安静”利益给予一定的保护，也无可厚非。但是，我们能完全放弃对合法有效的行政决定背后的公共利益以及受害人利益的保护吗？答案是否定的，正如在民事强制执行制度中，不能忽视对申请执行人利益的保护一样。

（二） 对除斥期间说的逻辑批判

由上可知，行政非诉执行申请期限深受民事诉讼时效、申请执行期限和除斥期间的影响。相关释义书中也多次提及时效、起诉期限、除斥期间等概念。现有法规范与主流观点似乎认可行政非诉执行申请期限具有浓厚的时效属性，但是又出于对维护公共利益的重要性与迫切性的强调，明确了其具有不可中断、中止的属性，将其定性为除斥期间。最高人民法院行政庭也一度强调行政非诉执行申请期限与行政案件起诉期限的相似之处，而后者在一定程度上受民法上撤销之诉与除斥期间的影响，也可认为是行政法上的除斥期间。然而，在民法基础理论中，除斥期间是指须行使权利的存在期间，主要适用于形成权。形成权的时间效力较之债权更强，即在除斥期间内未行使权利，权利本身将消灭。之所以这样规定，是因为权利不行使常影响特定的利益状况，造成利益关系的不稳定，故须对行使权利的行为加以特别规制。而诉讼时效与民事执行申请期限经过，实体权利并未消灭，只是义务人的抗辩权发生。

将这一逻辑置于行政非诉强制执行的语境中，申请期限作为除斥期间一旦经过，作为申请人的行政机关就将丧失某种权利。这种权利是申请获得受理的权利，即形式上的权利，还是行政机关所主张的内容即被申请的行政决定的内容获得认可并借助法院之手得以实现的权利，即实体上的权利？从除斥期间的基本内涵来看，申请期限经过，行政机关丧失的应当是实体上的权利，因为对没有强制执行权的行政机关而言，丧失强制执行申请获得受理的权利，就等同于要求实现行政决定内容的请求不被支持。这或许是《理解与适用》将申请执行期限比照行政诉讼原告的起诉期限加以定性的原因。如果认为设置较短且不可变更的申请期限的目的是及时地维护公共利益，那么将这一期限理解为权利消灭的除斥期间，就会陷入逾期申请将无法维护公共利益的困境。有学者已经意识到不管是通过目的性限缩解释或依据司法解释的填补路径将该期限定性为除斥期间，还是类推适用民事执行时效，都存在不合理性，遂提出让法院通过对正当理由的判断来决定是否变更申请期限。这与《理解与适用》《释义与案例》两书的观点如出一辙。不过，“正当理由”是一个不确定法律概念，存在巨大的解释空间，很容易在司法实践中导致同案不同判的现象发生。这不仅说明将非诉执行申请期限解释为“除斥期间”不妥，而且说明由法院根据《司法解释》的规定，通过裁量来确定超过申请期限的行政决定能否被执行，同样不恰当。

另外，根据行政行为的效力理论，行政决定执行力的存续期间不应因为行政机关是否有自力强制执行权而有区别，也不应因为当事人是否在法定期限内申请行政复议或者提起行政诉讼而有区别。由于《行政强制法》并未明确规定有强制执行权的行政机关自力执行行政决定的时效，也未明确当事人在法定期限内申请行政复议或提起诉讼的情况下，行政机关是否不受非诉执行申请期限的限制。因此，如果将非诉执行申请期限解释为除斥期间或者非诉执行时效期间，就会在对行政决定执行力有无的判断上，出现区别对待有强制执行权的行政机关和没有强制执行权的行政机关，以及区别对待在法定期限内寻求法律救济的当事人和没有寻求法律救济的当事人的现象。根据《行政强制法》第53条的规定，三个月的非诉执行申请期限仅仅适用于“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定”的情形。据此，申请法律救济的法定期限届满之时，完全可以解释为行政决定具有了形式确定力（或不可争力）之时。这也是将三个月的非诉执行申请期限起算点确定在申请法律救济期限届满之时的原因。那么，这是否意味着，当当事人已经在法定期限内申请行政复议或者提起行政诉讼时，行政机关就不能申请法院强制执行已经生效的行政决定呢？如果答案是“不能”，那么这样的理解将违背《行政复议法》与《行政诉讼法》确立的“不停止执行为原则、停止执行为例外”规则，也与非诉执行申请期限是除斥期间因而不可中断、不可中止的理解相背。如果答案是“可以”，那么就意味着行政决定即使不具有形式确定力，行政机关依然有权申请法院强制执行该行政决定。但进一步的问题又由此引发：此时的非诉执行申请期限应当是多长，并应从何时开始计算？难道在立法上对于行政决定的非诉执行期限应根据当事人是否在法定期限内起诉而作出不同安排吗？如果要作出不同安排，正当理由何在？如果答案是否定的，那么不管当事人是否在法定期限内起诉，非诉执行申请期限都应当是三个月，并且应自法定申请复议或提起诉讼的期限届满之日计算。据此，按照除斥期间不可中断、中止的理解，在生效裁判作出前，如果行政机关超过了三个月的期限才申请强制执行被诉行政决定，那么该行政决定就应丧失执行力。可事实又并非如此，因为如果法院的生效裁判是驳回原告诉讼请求等判决，那么行政机关可以通过申请法院执行生效裁判的方式，变相执行已经丧失执行力的行政决定。这进一步说明，将非诉执行申请期限解释为“除斥期间”，将破坏现行法秩序的统一性 。

四、 与行政非诉执行申请期限相区分的行政执行时效制度的构建

公共利益、行政效率与法安定性是行政非诉执行申请期限设置的价值追求，但是三者之间的实现需要平衡。过分强调行政效率，设置过短的申请期限，并将其解释为“除斥期间”，无疑会使行政决定背后所意欲保护的公共利益遭受风险。设置过长的申请期限，则行政决定的内容一直处于悬而未决的状态，破坏的是行政效率。简单将申请期限解释为“除斥期间”，无法合理平衡上述相互冲突的利益，因此，有必要区分行政非诉执行申请期限与行政执行时效，并专门建立行政执行时效制度。

（一） 区分行政非诉执行申请期限与行政执行时效

行政决定内容的实现应当在一定期限内完成，否则将严重阻滞行政效率的提高，损害政府威信和法律权威，使行政法律关系长期处于不稳定状态。因此，确立行政执行时效实属必要。但是，期限并不等同于时效。时效不仅包含了期限，也包括触发时效的法律事实和相应的法律后果。行政非诉执行申请期限宜被解释为行政机关的法定履职期限，而非执行时效。针对超过申请期限的申请，法院应受理并向有关部门出具司法建议。应当承认，正因为法律对行政机关违反期限规定的法律责任未予明确，所以这类期限的规定才对行政主体形同虚设。可以参考《行政强制法》中其他关于法律责任的规定，明确行政机关逾期申请强制执行又无正当理由的，对行政机关主要负责人或直接责任人依法予以处分，甚至可以将违反申请期限规定的情况与行政机关的内部考核挂钩，以敦促行政机关尽快履职。

同时，应由法律来规定行政执行时效，以保护被执行人的“安静”利益，即行政决定经过该时效期间后，其执行力将归于消灭，法院应裁定不准予执行，且行政机关不得通过其他方式实现已过执行时效的行政决定之内容。作出此种安排的目的是解决实践中申请期限经过后行政决定执行力的实现乱象，避免出现架空行政非诉强制执行制度的情况。这样的行政执行时效，既约束有强制执行权的行政机关，也约束没有强制执行权的行政机关；既可以适当长于，也可以等于行政机关的法定履职期限。

（二） “一般执行时效+特殊执行时效”的制度安排

在英美法系国家，大陆法系意义上的行政性强制执行基本不存在。例如，在美国，行政决定的强制执行一般通过民事诉讼或刑事诉讼程序进行，行政机构对行政决定的执行只在紧急情况下根据法律授权行使简决权力。从域外其他已经确立行政执行时效制度的国家和地区的经验来看，对于执行时效的规定也非简单地一刀切，而是根据行政决定内容的差异，规定不同的执行时效期限。德国、奥地利等国的非诉执行时效规定散见于单行法之中，并未作统一规定，而我国台湾地区则规定了统一的执行时效。

设置较短的执行时效期间，虽有利于敦促行政机关尽快履职，但是时效一旦经过，行政决定的内容将无法实现，可能损害行政决定所欲保护的公共利益。设置过长的执行时效，无异于变相鼓励行政机关的怠惰，有损行政效率和法律权威，其实质是对被执行人利益的过度保护。为了消解这些利益之间的紧张关系，立法机关有必要在一般执行时效之外，规定特别的执行时效。至于这里的一般执行时效是否应等同于目前的申请法院强制执行的期限，则需要立法机关来决断。

《司法解释》第156条之规定，虽参照行政相对人因为特殊情况不能提起诉讼的情形，规定了适用申请期限的例外情况，但对“正当理由”的判断，只关注行政机关逾期申请的行为本身是否具有正当性，不涉及对尚待执行的行政决定重要性的评价。对超过申请期限的行政决定不加区分，一概裁定不受理执行申请，导致行政机关难以通过法定途径实现行政决定的内容，不具有合理性。在已经确定统一的执行时效的前提下，应当允许某些例外情形的存在，以便更好地兼顾多元公共利益、受害人利益与被执行人权益。

由于行政非诉执行的对象大多是行政处罚，因此，行政处罚立法与司法实践中的相关做法，可以为行政执行时效制度的构建提供有益的思考。1996年的《行政处罚法》之所以规定违法行为的追诉时效，主要是基于以下几点考虑：首先，是为了督促行政机关及时履行监督检查职责，及时发现违法行为。其次，行政处罚的目的不在于处罚，而在于及时对行政违法行为人进行训诫和纠正。法律规定违法行为的追诉时效，也是基于对执法成本和效果的考虑，对经过追诉时效的违法行为进行处罚，其训诫和纠正的效果不明显，且需花费更多行政资源去调查收集证据。最后，规定追诉时效，也是为了维护现有法律关系的稳定性。处罚追诉时效经过后，之前被破坏的社会秩序，经过无人争讼的期限，已处于稳定的状态，如果仅仅为了追究违法者的法律责任而不考虑给业已稳定的社会秩序带来的影响，将得不偿失。这三点与规定行政非诉执行申请期限的理由有共通之处。2021年修订的《行政处罚法》第36条，在延续了追诉时效一般规定的基础上，明确列举了几种不适用一般追诉时效的情形。之所以作出这样的特殊规定，是因为所涉利益属于极其重大的公共利益，一旦规定较短的追诉时效，将导致不给予行政处罚所要维护的利益远小于给予违法行为人处罚所要实现的公共利益。执行行政决定所要保护的公共利益的重要性，往往因行政决定类型的不同而不同，因此，基于利益权衡的结果，立法机关除了规定一般执行时效外，还应根据所要执行的行政决定的特殊性，规定特殊的执行时效 。

结语

保障合法有效的行政决定得到执行，是行政行为效力理论的要求，是行政机关诚实信用义务的体现，是保障执法权威的需要。现行司法解释事实上赋予了行政非诉执行申请期限以执行时效的性质，却忽视其背后的多重价值追求。一刀切地把申请期限认定为执行时效，无益于行政决定所要保护的公共利益之实现。为追求实质法治，兼顾对公共利益、受害人利益以及被执行人利益的保护，确定区别于申请期限的执行时效制度是必要的，但也应是审慎的，须由立法机关明确规定。具言之，应当由法律明确规定一般执行时效以及适用特殊执行时效的情形。为督促行政机关尽快履职，以提高行政效率，宜将现行申请法院强制执行的期限视作行政机关的法定履职期限，严格区分执行时效期间和申请法院强制执行的期限。为确保合法有效的行政决定得到实现，即使行政机关超过法定申请执行期限申请强制执行且无正当理由，但只要尚未超过法律明确规定的执行时效期间，法院仍应受理。这是目前能够消除行政非诉执行申请期限性质困惑的必由之路。