对“逾期不改”行政处罚是否违反“一事不再罚”原则

一、基本案情

淮安市生态环境局于2023年1月6日作出〔2023〕1号行政处罚决定书，认定：盱眙某食品公司曾因违反建设项目环境保护管理制度，淮安市生态环境局于2022年7月15日作出〔2022〕92号责令改正违法行为决定书，要求该公司九十日内改正环境违法行为；于2022年8月25日作出〔2022〕87号行政处罚决定书，对该公司罚款66万元。改正期限届满后，淮安市生态环境局于2022年10月24日对该公司进行现场检查时发现，该公司正在生产，废水、废气污染防治设施正在运行，废水排放口有废水正在排放，现场未能提供环保“三同时”验收资料。该公司的上述行为违反了《建设项目环境保护管理条例》第十七条第一款、第二款的规定，根据该条例第二十三条第一款之规定，对其处以100万元罚款，对直接负责的主管人员以5万元的罚款。

二、争议焦点

《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第二十九条规定，对当事人的同一违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚。即《行政处罚法》明确规定了“一事不再罚”原则，司法实践中，当事人因存在违法行为被行政机关责令限期改正并行政处罚，责令改正期限届满后当事人未就前述违法行为进行整改该违法行为仍处于连续状态，从本质上来说该违法行为是否属于新的违法行为存有分歧，也常成为当事人抗辩的理由。

第一种观点认为：生态环境部2023年5月颁布的《生态环境行政处罚办法》第九条已经将“责令改正限期届满，当事人未按要求改正，违法行为仍处于继续或者连续状态的，可以认定为新的环境违法行为”表述删除，这就表明，同一事实和同一理由仍然是一事不再罚原则的共同要件和评判标准，责令改正期限届满后违法行为仍处于连续状态的并不属于新的违法行为。在该违法行为已经被行政处罚过的情况下，行政机关又基于同一事实和理由对当事人再次进行处罚，明显违反“一事不再罚”的原则。

第二种观点认为：《建设项目环境保护管理条例》等法律法规中明确规定了对相关违法行为的处罚以及对逾期不改行为的处罚。故相应违法行为以及逾期不改行为从法律评价上系不同的行为，二者并非同一事由，故在此基础上行政机关所作出的两份行政处罚决定书具有事实根据和法律依据，并不违反“一事不再罚”原则。

三、法律评析

笔者同意第二种观点，理由如下：

首先，针对逾期不改正行为进行处罚有明确的法律依据。《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款规定，违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款；逾期不改正的，处100万元以上200万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他责任人员，处5万元以上20万元以下的罚款；造成重大环境污染或者生态破坏的，责令停止生产或者使用，或者报经有批准权的人民政府批准，责令关闭。

其次，本案事实存在前述法律规定的违法行为以及逾期不改正行为。在案证据证明，盱眙某食品公司因在验收中存在弄虚作假行为，淮安市生态环境局于2022年7月15日作出〔2022〕92号责令改正决定，责令其九十日内改正环境违法行为，2022年8月25日作出〔2022〕87号行政处罚决定，对其处以66万元罚款。案涉“弄虚作假行为”实质系违反“三同时”验收的相关违法行为。直至整改期限届满后，2022年10月24日淮安市生态环境局再次对盱眙某食品公司进行现场检查时，发现该公司仍未按照要求予以整改，项目仍未经验收合格，并在此情况下进行生产作业。故该公司行为已明显违反前述法律规定，当属《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款规定的责令限期改正后“逾期不改正”的行为，淮安市生态环境局据此对该公司罚款100万元，并对直接负责主管人员罚款5万元，不违反“一事不再罚”原则。

第三，对当事人逾期不改正的行为进行行政处罚符合立法原意，更有利于规范涉污染企业合规经营，保护生态环境。逾期不改正行为在《安全生产法》《环境保护法》等法律法规中均有涉及，由此可见立法者在立法层面上对于逾期不改正的情况态度是明确的，明确否定逾期不改正的行为和已被处罚的违法行为是同一违法行为，对逾期不改正的处罚指向两个违法要素，一是已被处罚的违法行为仍然存续，二是逾期不改正、拒不改正、拒不执行等行为所反映出被处罚对象对抗执法、枉顾生态环境甚至人身、财产安全的主观恶性，这也是对逾期不改正处罚不但不违反“一事不再罚”原则，反而比首次处罚更为严厉的要义所在。本案中，盱眙某食品公司作为食品加工、销售企业，不仅涉及废气、废水等污染排放，更涉及民生产品，理应严格按照环保法律法规配套建设环保设施，并完成环保竣工验收，否则不能投入生产经营，但该公司不仅未按照规定完成“三同时”验收，且在环保部门查处责令整改后仍未在规定时间内整改到位，并继续进行生产、经营，明显具备再次处罚的必要性，且淮安市生态环境局在处罚时已经考虑了助企纾困、营商环境等因素，对该公司和直接负责的主管人员处以最低金额罚款。

另，需要注意的是，各地法院在裁判上也存在不统一的情形，即从构成要件上，认为符合一个违法行为的特征，且使用同一法律依据，属于基于同一事实和同一理由作出的处罚。但也会出现一个悖论——当事人被行政处罚一次之后，相当于得到“免罚金牌”，从而继续从事同样的违法行为。所以实践中对该种行为的处罚应综合考虑当事人违法程度、主观恶性，结合适用“处断”原则（将自然意义的一行为切割处断为法律评价上的多行为），甚至是社会效果等方面进行综合评判，从而确认行政机关切割处断的行为合法性，既避免因违法成本过低难以实现纠正违法行为的处罚目的，也能保证切割处断的次数不超出合理限度，不实际损害到违法行为人的合法权益。（供稿：杨平 李子怡）

编辑：汤志星