汇总|全国人大法工委、原国务院法制办、最高法关于持续或继续违法及行政处罚追诉时效问题的答复

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行政机关作出行政处罚的追诉时效及违法行为持续或继续状态的判断依据

适用依据

一、《中华人民共和国行政处罚法》(2021修订)

二、国务院法制办公室对湖北省人民政府法制办公室《关于如何确认违法行为连续或继续状态的请示》的复函（国法函［2005］442号　2005年10月26日）

三、全国人大常委会法工委对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见（2012年2月13日 法工办发[2012]20号）

四、全国人大常委会法工委2005年6月27日就机动车驾驶人短时间内在同一路段多次超速是否同一个违法行为问题书面答复

五、国务院法制办公室对国家工商总局关于公司登记管理条例适用有关问题的复函（国法函[2006]273号）

六、最高人民法院行政审判庭关于如何计算土地违法行为追诉时效的答复（〔1997〕法行字第26号 1998年5月4日公布）

追诉时效和违法状态的持续

行政处罚的追诉时效及违法行为持续或继续状态的判断

一

《中华人民共和国行政处罚法》(2021修订)

第三十六条违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚；涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，上述期限延长至五年。法律另有规定的除外。

前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。

二

国务院法制办公室对湖北省人民政府法制办公室《关于如何确认违法行为连续或继续状态的请示》的复函

（国法函［2005］442号　2005年10月26日）

湖北省人民政府法制办公室：

你办《关于如何确认违法行为连续或继续状态的请示》（鄂法制文［2005］8号）收悉。经研究并商全国人大常委会法工委行政法室，现函复如下：

《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条中规定的违法行为的连续状态，是指当事人基于同一个违法故意，连续实施数个独立的行政违法行为，并触犯同一个行政处罚规定的情形。

三

全国人大常委会法工委对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见

（2012年2月13日 法工办发[2012]20号）

住房和城乡建设部办公厅：

你部送来的《关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的请示》（建法函[2011]316号）收悉。经研究，同意你部意见。

住房城乡建设部关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的请示

建法函[2011]316号

全国人大常委会法工委：

近日，地方在执法实践中发现，部分建设项目违反规划许可、工程建设强制性标准，相关责任单位的违法行为在2年后才被发现。地方在查处时大致有两种意见：一是认为依照《行政处罚法》第二十九条第一款，发现相关责任单位实施违法行为时超过2年，不应再追究其违法责任；二是认为违反规划许可、工程建设强制性标准进行建设、设计、施工，其行为有继续状态，应当自纠正违法行为之日起计算行政处罚追诉时效。

我部认同第二种意见，违反规划许可、工程建设强制性标准进行建设、设计、施工，因其带来的建设工程质量安全隐患和违反城乡规划的事实始终存在，应当认定其行为有继续状态，根据《行政处罚法》第二十九条规定，行政处罚追诉时效应当自行为终了之日起计算。

以上意见妥否，特请示，盼复。

四

全国人大常委会法工委2005年6月27日就机动车驾驶人短时间内在同一路段多次超速是否同一个违法行为问题书面答复

问：机动车驾驶人短时间内在同一路段持续违法超速行驶，超速行驶行为被数个技术监控设施记录的，是否视为同一个违法行为？如果在超速行驶过程中有证据证明车速曾降至规定时速以下的，前后超速行为是否视为多个违法行为分别予以处罚？（国务院某部门，2005年6月1日）

答：机动车驾驶人短时间内在同一路段违法超速行驶被数个技术监控设施记录的，不论车速是否曾降至规定时速以下，均应视为同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。

（全国人大常委会法工委2005年6月27日，书面答复）

五

国务院法制办公室对国家工商总局关于公司登记管理条例适用有关问题的复函

（国法函[2006]273号）

国家工商行政管理总局：

你局《关于提请解释〈公司法〉、〈公司登记管理条例〉有关适用问题的函》（工商法函字[2006]81号）收悉，经研究，现就公司登记管理条例适用有关问题函复如下：

公司登记管理条例对虚报注册资本、提交虚假材料、虚假出资、抽逃出资等行为的处罚，应当按照行政处罚法的有关规定办理。你局提出：虚报注册资本、提交虚假材料、虚假出资、抽逃出资等行为在工商行政管理机关查处前未纠正的，视为违法行为的继续状态。如果违法的公司纠正其违法行为，并达到公司法规定的条件，且自该纠正行为之日起超过两年的，则不应再追究其违法行为。这一理解是与行政处罚法的规定相一致的，我们没有不同意见。

国务院法制办公室

二00六年六月二十日

六

最高人民法院行政审判庭关于如何计算土地违法行为追诉时效的答复

（〔1997〕法行字第26号 1998年5月4日公布）

国土资源部：

你部（原国家土地管理局）〔1997〕国土〔法〕字第135号《关于如何计算土地违法行为追诉时效的请示》收悉。经研究并征求全国人大法工委的意见，答复如下：

对非法占用土地的违法行为，在未恢复原状之前，应视为具有继续状态，其行政处罚的追诉时效，应根据行政处罚法第二十九条第二款的规定，从违法行为终了之日起计算；破坏耕地的违法行为是否具有连续或继续状态，应根据案件的具体情况区别对待。

违法行为持续或继续状态的判

违法行为持续或继续状态的判断案例

【案情简介】

某公司于2023年收到某机关下达的《追缴污水处理费决定书》，内容载明，追缴其于2007年4月-2009年5月，2009年8月，2009年11月-2010年11月，2010年11月-2013年8月，2014年1月-6月期间所欠污水处理费，责令其于收到决定书之日起十五日内自觉履行。规定的履行期限过后，某公司又收到某机关的《先行行政处罚告知书》，内容载明，依据《城镇排水与污水处理条例》的规定，排水单位不缴纳污水处理费的，拟处应缴纳数额1倍的罚款。本期《城建管家》通过分析违法行为持续或继续状态的判断，共同探讨本案是否已过行政处罚追诉时效。

【法律分析】

《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚；涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，上述期限延长至五年。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算”的规定，本案中某公司欠缴2007-2014年污水处理费，对于该公司未缴纳污水处理费的处罚期限应该是2009-2016年之间，如在此期间，相应的行政主管部门对该公司未缴纳污水处理费的行为进行责令限期缴纳，那么对于逾期未缴纳的行为应该予以行政处罚。故现已超过了行政处罚追诉期，该公司未予缴纳的行为已超过了行政处罚追诉时效，则不应再予以追究其违法行为的责任。

虽然，某行政机关于2023年作出了城市污水处理费征收决定书，按照《城镇排水与污水处理条例》第三十二条“排水单位和个人应当按照国家有关规定缴纳污水处理费”以及第五十四条“违反本条例规定，排水单位或者个人不缴纳污水处理费的，由城镇排水主管部门责令限期缴纳，逾期拒不缴纳的，处应缴纳污水处理费数额1倍以上3倍以下罚款”的规定应予行政处罚，但就城市污水处理费征收决定书而言，行政征收与行政处罚属于两个法律关系，尚未有法律法规对污水处理费的追缴时效予以约束。而对逾期不缴纳的追诉期限，应依据《中华人民共和国行政处罚法》的规定，从违法行为发生之日或行为终了之日起计算。

而有种观点认为，该公司未缴纳污水处理费的行为处于连续或继续状态。根据国务院法制办对湖北省人民政府法制办公室《关于如何确认违法行为连续或继续状态的请示》的复函（国法函[ 2005]442号 ）“《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条中规定的违法行为的连续状态，是指当事人基于同一个违法故意，连续实施数个独立的行政违法行为，并触犯同一个行政处罚规定的情形”的答复，再参照北京市第二中级人民法院（行政判决书（2016）京02行终1664号），该判决书中载明：现行的法律、法规并未明确规定数个独立的行政违法行为之间是否可以存在时间间隔以及时间间隔的长短，这就导致了行政机关在认定违法行为是否处于连续状态时，在法律适用方面存在困惑。对于上述问题，本院认为，建立行政违法行为追究时效制度的价值标准，在于寻求提高行政效率与维持社会稳定之间的平衡，通过给予违法者自我纠错的时间（经过法定的时间，不再实施违法行为，即不再追究），敦促行政机关及时履行行政执法权，防止权利和权力的“沉睡”。因此，假设处于“连续状态”的违法行为中的数个独立的违法行为间隔时间过短，表明违法者并无“自我纠错”的主观故意，但却客观上规避了行政处罚的追诉时效，既不利于实现追究时效制度的价值目标，又有纵容违法行为之嫌。因此，在认定违法行为是否处于连续状态时，应当允许独立的违法行为之间存在适当的时间间隔，且间隔时间不宜过短。那么，行政机关在对违法行为是否处于连续状态进行认定的过程中，应当如何把握独立的违法行为之间的时间间隔的长短？本院认为，《中华人民共和国刑法》第八十九条规定，“追诉期限从犯罪之日起计算；犯罪行为有连续或者继续状态的，从犯罪行为终了之日起计算。在追诉期限以内又犯罪的，前罪追诉的期限从犯后罪之日起计算。”虽然上述刑事追责的法条不适用于行政追责领域，但刑事追究时效制度的立法思路可以为行政审判中对违法行为连续状态的认定提供有益的思考路径，即行为人在前一违法行为的责任追究期内又做出新的违法行为的，前一违法行为的追究期限从后一违法行为做出之日起计算。结合《行政处罚法》第二十九条规定的2年追究时效，本院认为，当事人基于同一个违法故意，触犯同一个行政处罚规定，实施的数个独立的行政违法行为之间的时间间隔，可以考虑不超过2年，否则不能认定为违法行为处于连续状态，法律另有规定的除外。结合以上内容，该公司2007-2014年期间，未缴纳污水处理费的行为存在间隔，但均不超过2年，可以认定未缴纳污水处理费的行为呈连续状态，其追诉时效应自行为终了之日起算，即最晚自2014年起算，就其2014年未缴纳污水处理费行为的追诉期为2年。而时至2023年，再予行政处罚，有悖于《中华人民共和国行政处罚法》关于追诉时效的相关规定。

违法行为发生在旧法施行期间，一直连续或继续到新法施行之后，应如何适用“从旧兼从轻”原则？

【来信】

新《行政处罚法》第37条规定：“实施行政处罚，适用违法行为发生时的法律、法规、规章的规定。但是，作出行政处罚决定时，法律、法规、规章已被修改或者废止，且新的规定处罚较轻或者不认为是违法的，适用新的规定。”在该条理解中，有人认为违法行为发生时的理解，对于违法行为持续或者连续状态的，应从违法行为终了之日起计算。特别是生态环境执法过程中，生态环境部还专门出台了这样一个解释（《关于“未验先投”违法行为行政处罚新旧法律规范衔接适用问题的意见（环法规函〔2019〕121号）》。但是我的理解是，就是违法行为发生时的法律，不能扩大解释。理由是，该法36条，在追溯期限时，特别说明了违法行为有持续状态的，从行为终了时计算。但是37条没有此说明。由此可以推断，关于适用法律的问题，就仅仅指违法行为发生时。而且37条本身也解释的很清楚。以上理解，不知妥否？

【回信】

你好！你来信所反映的问题是涉及在行政处罚中，当新旧法律发生交替时，如何确定当事人违法行为的“时点”(法律适用的时间点)问题。

行政处罚是行政机关针对当事人违法行为（违反行政管理秩序的行为）所作了制裁，所以，原则上必须适用该违法行为“发生时”的法律。违法行为“发生时”的“时点”如何确定，应当区分三种情况：

一是，违法行为是“一次性行为”的，如驾车违法闯红灯，就按该行为发生时间为“时点”，即以驾车“闯红灯”的时间为时点；

二是，违法行为是“连续行为”的，如张三在一年内“私自开拆他人信件”50多次，那就应当按照“连续行为”的“终了之日”计算，即以最后一次“私自开拆他人信件”的时间为“时点”；

三是，违法行为是“继续行为”的，如没有出租车牌照而进行出租车营运，那就应当按照“继续行为”的“终了之日”计算，即以当事人自我停止营运，或被执法机关查获的时间为“时点”。

当事人的违法行为发生之后，行政机关查处需要有个过程。这样，当事人违法行为的“时点”与行政机关作出处罚决定的“时点”不可能是同一个“时点”（当场处罚的才有可能是同一个时点）。如果两个“时点”中法律发生变化，那就按照《行政处罚法》第37条规定，按有利于当事人原则处理，即哪个“时点”的法律对当事人有利就适用哪一个。

生态环境部《关于“未验先投”违法行为行政处罚新旧法律规范衔接适用问题的意见（环法规函〔2019〕121号）》，对“未验先投”违法行为的“时点”认定以及新旧法律交替时的法律适用的解释，并无不妥，它符合我国关于违法行为时点的认定规则和法律适用规则。

另，《行政处罚法》第37条没有规定“连续行为”和“继续行为”，并不意味第37条的法律适用规则不适用“连续行为”和“继续行为”，也不是对“连续行为”和“继续行为”的“行为终了之日”计算方法的否定。相反，从法律条文的逻辑关系看，《行政处罚法》第36条所规定的违法行为的内容是约束第37条的。两个条文是基于同一个“违法行为”概念所作出的规定。

来源：专注行政法