中国现代社会组织法律规制百年沿革(1904-2024)

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中国现代社会组织法律规制百年沿革

（1904-2024）

作者：耿碧君律师

随着我国社会主义市场经济体制的发展和完善、政治体制改革的持续深化，社会分化带来的不同群体利益的多元化和多样化趋势促使着政府职能转变，社会组织的作用日益凸显，并不断发展壮大。据我国民政部门统计数据显示，截至2023年，我国共有88.16万个社会组织，其中，社会团体有37.3万个，民办非企业单位有49.9万个，基金会有9617个。我们应当看到，社会组织作为社会自治形式的一种，广泛依存于社会并服务于不同的利益主体，其发展阶段及程度均与社会变迁紧密相关，要想认识和促进社会组织，就不能不寻根究底，因此，本文将先从法律规制的角度一窥我国社会组织的历史沿革。

一、滥觞

《钦定宪法大纲》在中国历史上第一次以宪法形式确定了结社自由的权利

在我国封建社会时期，专制的中央集权并不允许任何可能威慑到皇权的势力存在，“结党”每每与“营私”挂钩，其存在和发展均受到严厉禁止和打击，缺乏活动空间，因此一些诸如外戚党、神秘宗教、宗亲会、会馆等民间组织大多出现于王权衰落、社会动荡时期，而且通常规模不大、组织松散、较为原始，不同于现代意义上的社会组织。

直到十九世纪后期，中国处于各种外来侵略势力相互争夺的半殖民地半封建社会的特殊历史时期，西方思潮涌入，在晚清内外交困的特定国情下，《天演论》一句适者生存，唤醒了救亡图存的改革者，各类社团如雨后春笋，虽然维新变法的失败使它们大多被取缔，但从 1901 年开始，清政府推行新政，对各种进步改革运动的禁令解除。1904年，清政府颁布《奏定商会简明章程二十六条》，鼓励各地建立商会；1906年9月，学部颁布《奏定各省教育会章程折》，明令各省设立教育会；1907年底，农工商部奏准颁行《农会简明章程》，规定各省必须设立农务总会，其下酌设分会、分所；1908年清政府颁布中国历史上第一部宪法性文件《钦定宪法大纲》，规定“臣民于法律范围以内，所有言论、著作、出版及集会、结社等事，均准其自由”，结社自由权自此在我国有了宪法定位。1908 年宪政编查馆仿照日本的《治安警察法》拟定了《结社集会律》，这是我国有史以来第一部具有社团基本法雏形的法律。新政开始后很短的时间内就涌现出大量的以知识分子为主体的社团，可见新政对于新型民间社团组织在中国的诞生，产生了直接的推动作用。

1912年3月11日南京临时政府成立后，颁布了《中华民国临时约法》，规定“人民享有人身、居住、财产、言论、出版、集会、结社、通信和信教的自由”；袁世凯上台后，北洋政府一边颁布《劝告政团学会不许干涉立法行政令》、《告诫军人不准入政党令》、《通行各处请将各项集会结社详细调查列表送部文》、《临时大总统饬禁秘密结社令》、《治安警察条例》、《治安警察法》等法律文件压制政治性结社以稳固统治，一边以《商会法》、《教育会规程》、《农会暂行章程》等支持结社的政策希图促进发展。这一阶段中，北洋政府方面在军阀混战中泥足深陷，无暇顾及社会组织，反而给予了社会组织自由发展的空间，社团逐步成为人们参与各种活动的主要组织方式，并日益广泛地介入了人们的社会生活。

二、探索

《陕甘宁边区民众团体组织纲要》的实施，标志着我党对社会组织的管理

初步走上了法律轨道

1928年6月，国民党第 144 次中常会通过的《各级民众团体整理委员会组织条例》规定：“为整理各地民众团体，并促成其组织之统一与健全，而期其发展起见，特设各级民众团体整理委员会”。接着，国民党陆续颁布了《国民党中央民众训练计划大纲》、《训政时期民众训练方案》、《人民团体组织方案》、《修正人民团体组织方案》等规范性文件，对社会组织采取了较为严厉的管理措施，包括民众团体的设立的许可制度、双重管理制度、会议的报告与许可制度等等。尽可能地把不同行业的民众组织到各行业的相关团体当中，通过政府对团体的控制来达到掌握民众的目的。

同一时期的共产党在根据地的不同时期也颁布了很多民众团体的管理办法。1934 年颁布的《中华苏维埃共和国宪法大纲》规定：保证工农劳苦群众的结社自由，但是绝对禁止剥削者的结社自由。1937 年《中国共产党抗日救国十大纲领》、1941 年《陕甘宁边区施政纲领》、1946年《和平建国纲领》、1949 年《中华人民政治协商会议共同纲领》都规定了人民的结社自由。

1942年4月，《陕甘宁边区民众团体组织纲要》和《陕甘宁边区民众团体登记办法》实施，标志着我党对民间组织的管理初步走上了法律轨道。使民间组织的目的具有正当性，并在此基础上具备合法性，以期与党和政府相互配合，进行革命动员和推进苏区社会各方面建设。

这一阶段已经体现出了苏区政府较高的立法水平，建立了较为稳定和完善的社会组织法律体系，政府对社会组织的监督和引导促使更大规模的群众积极结社，总体规模稳中有升。

三、整顿

《社会团体登记暂行办法》，新中国首部关于社团管理的法律法规

1949年人民政权建立后，党和政府根据社会主义原则对社会组织进行了彻底的清理和整顿工作，中共中央陆续发布《剿灭土匪，建立革命新秩序》(1950年)、《关于镇压反革命活动的指示》(1950年)、《中华人民共和国惩治反革命条例》(1951年)等一系列指示和条例，对威胁新中国国家政权的反动组织、封建迷信组织等采取了坚决取缔、勒令解散、依法处理等清除手段；同时颁布了《关于组织工商联合会的指示》(1949年)、《中共中央关于进一步加强统一战线工作的指示》(1951年)、《关于改组工商业联合会的指示》(1952年)等，将民国时期成立的商会、同业公会等改造为工商联合会，共同致力于社会主义建设和社会主义改造，社会组织进入新的阶段。

1950 年政务院颁布的《社会团体登记暂行办法》，这部法规根据我国社会团体的发展的历史和现实的情况，将社会团体进行分类，并确立了分级管理体制，加上之后 1951 年内务部制定的《社会团体登记暂行办法实施细则》，将全国层面和地方层面的社会团体悉数纳入新中国政权巩固和国家建设的顶层规划中。

在这一时期，社会团体是在党的直接领导下，参照行政机构而设立的，社会团体的运作也同政府各部门的方式基本相同，社会团体的负责人全部由党组织直接任命，使得社会组织渐渐成为党和政府的附属机关，社会领域尤其是社会团体的发育实际上处于停滞状态。

四、发展

新《社会团体登记管理条例》的颁布表明以规范发展

为治理目标的“分类管理思路”逐渐形成

1978年开始进入到改革开放新时期，我国的经济、政治、社会生活以及文化观念发生了巨大的变化，社会组织由此实现了发展布局的调整、结构的优化和质量的不断提高。1982年12月4日，结社自由权通过我国宪法再次得到明确。随后八十年代的一系列政治风波使政府认识到改变无序管理的紧迫性，陆续制定了一系列政策法规，包括 1984 年的《关于严格控制全国性组织的通知》、1989 年的《社会团体登记管理条例》等，确立了“归口登记、双重负责、分级管理”的管理体制。

1998年，国务院颁布了新的《社会团体登记管理条例》，再次对社会团体进行了规范化整顿。随后出台了一系列不同性质团体的规章，如《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《基金会管理条例》等。

2006年，党的十六届六中全会通过的《关于构建社会主义和谐社会若干问题的重大决议》中首次提出了“社会组织”的概念，要求“健全社会组织，增强服务社会功能”，使得社会组织作为一个重要的范畴得以确立。2007年，党的十七大报告进一步确认社会组织的地位，要求“发挥社会组织在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用，增强社会自治功能”。

这一时期我国社会组织的数量出现大幅度增长，种类也日益多样化，在社会动员、灾害救助、环境保护、公共服务参与等方面发挥着越来越显著的作用。

五、新时代

《社会组织登记管理条例(意见征求稿)》首次将三类管理条例合而为一，

从重程序转为重实体

2012年党的十八大明确提出要“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”，在中国特色社会主义进入新时代这一宏观社会背景下，社会组织的发展又呈现出的变化和特点。

2012年，民政部联合财政部出台了《关于政府购买社会工作服务的指导意见》(民发[2012]196号)；2013年，国务院办公厅下发《关于向社会力量购买服务的指导意见》(国办发[2013]96号),明确了政府购买社会工作服务的一系列原则和流程。2016年，财政部与民政部联合发布《关于通过政府购买服务支持社会组织培育发展的指导意见》(财综[2016]54号)，对购买主体的权力和责任进行了细致规定。

2016年2月6日，国务院修订《社会团体登记管理条例》，明确了社会团体的概念范畴。2018年，《社会组织登记管理条例（草案征求意见稿）》开启意见反馈，并进入到进一步研究论证阶段，社会组织登记管理自2019年起连续四年列入国务院立法工作计划，连续五年列入民政部立法计划。

2024年4月3日，由我国民政部发布的《社会组织基础术语》中将“社会组织”定义为“依据社会组织登记管理法律法规登记的社会团体、基金会和社会服务机构。”

新时代以来，社会组织在党的重要会议和重要文件中多次被提及，政府购买服务兴起，标志着社会组织成为国家治理体系中不可或缺的共治主体。

纵观我国社会组织法律规制之路，经历了一个从初步规范、结构调整到逐渐系统化、多元化的过程，探索出了政府与社会组织的新型合作关系，但是在法律和法规层面仍然缺少关于社会组织的一般性专门法，存在法律位阶不高、涵盖面不够、操作性不强且相关条款彼此缺乏衔接与协调等问题，然而其中的改进空间便是我等法律从业者能够贡献星火之处，笔者将通过撰写社会组织系列文章，试析这种“舶来品”如何根植我国社会治理土壤。

参考文献：

[1]卜志勇.近代中国社会团体法律制度研究[D].北京:中国政法大学,2011

[2]方程.我国社会组织法律规制研究[D].重庆:西南政法大学,2013

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